國際情勢

從歐洲「去軍事化」的經驗看台灣常備兵役期延長
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2023.01.05
作者
林柏州
中共政軍與作戰概念研究所 林柏州 助理研究員



關鍵字: 國防政策、國防改革、兵役制度
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


蔡英文總統2022年12月27日宣布將義務役役期延長為1年,民國94年次役男將成為首批適用對象,除月薪將提高逼近基本工資,訓練內容也將有所提升。回首我國兵役制度改革,義務役自2000年開始由2年減為1年10個月並首度實施替代役,其後逐年縮減役期至2013年僅剩4個月。由於受到中共軍事威脅升高及少子化影響,國內數個民調對於恢復徵兵制,在不同年齡群體中均有過半支持,[1] 對於此項宣布,美國、日本均表達肯定,[2] 強調區域和平穩定的重要性,也反映國際社會對全球安全環境趨向惡化的憂慮。

冷戰後的歐洲瀰漫著「和平主義」


近年歐洲部分國家正逐漸調整兵役制度,俄羅斯的軍事擴張是最直接的動因。在過去10年間,歐洲也曾吹起裁軍風,多個國家由徵兵制調整為募兵制,也降低對國防事務的投資。此項改變反映出歐洲國家對冷戰後的區域安全結構的樂觀態度,特別是最大的外部威脅蘇聯解體,歐俄關係逐步調整為交往,雙方透過經貿與能源維持互賴關係。此階段,歐洲國家競相削減國防開支,政治社會生態瀰漫著和平主義(pacifism)氛圍。

俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)第一輪任期(2000至2008)初期加強與西方國家經貿合作,維持有限的安全對話,但第二輪任期(2012迄今)的對外政策逐漸被敵視「顏色革命」、恢復蘇聯帝國勢力範圍等思維所取代,克林姆林宮開始加強對民主國家進行灰色地帶(gray zone)活動如散布假訊息、干預選舉、經濟脅迫等,甚至發動準軍事行動、混合戰(hybrid warfare)或代理人戰爭(war by proxy),例如在2007年大規模網攻愛沙尼亞、2008年揮軍喬治亞南奧塞迪(South Ossetia)及阿布哈茲(Abkhazia)、2014年併吞烏克蘭克里米亞(Crimea)等,[3] 侵略性意圖逐漸顯露。

此間,歐洲政治圈對維持國防缺乏明確的政治意圖,在2009年28個北約成員國僅有4個國家國防預算達到2002年設定的GDP 2%目標,引來美國時任國防部長蓋茲(Robert Gates)2010年批評「歐洲去軍事化」(demilitarization of Europe),將成為安全與持久和平的障礙,呼籲成員國更公平地分擔共同防衛責任。[4] 此項忠告非但未激起歐洲國家的行動,反而引來各方批評,恐加深大西洋雙邊關係的裂痕,2014年甚至只剩美國、希臘及英國等3個國家之國防預算達到GDP 2%(見圖1)。

圖1、北約成員防衛預算佔GDP比重(以2015年匯率計算)

資料來源:“Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022),” North Atlantic Treaty Organisation, June 27, 2022, https://reurl.cc/NGmlRQ。

烏俄戰爭徹底扭轉歐洲安全觀


在此階段,俄羅斯領導階層的野心正逐漸伸向周邊區域。2022年2月,俄羅斯以「特別軍事行動」名義入侵烏克蘭,徹底改變歐洲國家對俄羅斯的外交定位,歐洲社會開始調整自身的安全觀。多個歐洲國家決心提高國防預算,也開始研議恢復徵兵制度,瑞典在2010至2017年短暫廢除徵兵,2018年起恢復徵兵。立陶宛在2008至2015年恢復徵兵。烏克蘭在2013年廢除徵兵制引來2014年俄軍入侵,隨即恢復徵兵。德國自1956年開始實施徵兵制,2011年終止,德國聯邦國防軍(Bundeswehr)編制也從25.5萬逐步縮減為18.5萬,限縮國防開支,但由於憲法仍保留徵兵條文,烏俄戰爭曾促使國內討論是否恢復徵兵。

事實上,全球戰略環境正面臨威權主義擴張的挑戰。除了俄羅斯,中國對內強化壓制、對外進行擴張也引發民主國家警覺,邁向第三任期的習近平為實現偉大復興的中國夢,積極擴大國際影響力,施展侵略性對外交往策略,運用灰色地帶活動、大外宣、大統戰策略,對外輸出其安全觀及友中論述,並運用擔任國際組織主管機會,直接制定偏頗利己之國際規則,且透過施展軍力展現擴張勢力範圍的企圖,更大大危害既有自由開放的國際秩序。

中國侵略性軍事活動日漸頻繁


根據日本防衛省統計,日本航空自衛隊應對中國軍機威脅的緊急起飛次數自2014年以來每年均超過450次,2021年更達722次。[5] 近期中共機艦每日跨越台灣海峽中線、入侵我防空識別區(Air Defense Identification Zone, ADIZ),2020年有380架次,2021年960架次;2022年達1,727架次;[6] 且動輒以各種藉口對我周邊區域實施實戰化演訓及飛彈射擊,此類軍事活動威脅印太區域和平與安全,亦攸關我國生死存亡,此刻延長義務役役期,優化兵力結構,強化任務訓練實有必要。

除此之外,我國也面臨少子化的社會問題,根據內政部統計我國新生兒呈現下滑趨勢,2001年仍有260,354人,至2010年僅有166,886人,其後雖有微幅攀升,但至2021年已降至153,820年。且根據國家發展委員會的人口推估,至2030年新生兒將滑落至123,387人(詳見圖2)。人口結構的改變、社會文化對從軍的負面觀感,都將直接衝擊國軍兵源基礎,維持募兵制度勢必面臨嚴峻的考驗。

圖2、2001至2030年我國出生人數及總人口數趨勢

資料來源:2001至2021年資料為內政部統計查詢網,https://statis.moi.gov.tw/micst/stmain.jsp?sys=100;2022至2030年低推估資料為國家發展委員會人口推估查詢系統,https://pop-proj.ndc.gov.tw/chart.aspx?c=2&uid=62&pid=60。

役期延長、加強訓練應有助於肆應現代作戰需求


徵兵議題在任何民主國家都是吃力不討好的政策主張,除了考量預算,選票更是政治人物避之唯恐不及的重要因素。依照國防部規劃,全民國防體制將由「主戰部隊」以志願役軍人為主,「守備部隊」以義務役為主,「民防系統」以整合民間力量、各部會、地方政府及替代役組成,以及退役的志願役及義務役人員組成「後備系統」等四大區塊構成,各自擁有不同專業、執行不同任務。[7] 我國將自2024年起回復服常備兵役期為1年,[8]希望透過強化訓練以維持軍隊戰力於不墜,確保足夠嚇阻力;再者,國軍組織文化是否能適應開放社會的趨向,傳統領導文化可否調適朝向開明方向,將是國軍未來努力的方向。此外,社會也須適應兵役制度的調整,給予軍隊更大訓練空間,共同達成強化全民國防的總體戰略目標。

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