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地緣戰略的再布局?美國國務卿布林肯訪問中亞的四層意圖
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關鍵字:中亞、地緣政治
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2015年11月美國與中亞五國建立「C5+1」對話機制,成為美國與中亞國家的官方年度定期會晤機制。美國國務卿布林肯(Antony Blinken)這次往訪中亞哈薩克與烏茲別克,並與五國會談,距離上次蓬佩奧(Mike Pompeo)在2020年2月的出訪已經有三年之久。蓬佩奧上次會談的重點除去阿富汗、中亞區域邊境安全,以及促進能源連通與經濟發展的議題外,並特意提醒中國可能對中亞地區帶來的威脅。[1]

根據官方發布的消息,布林肯此行一方面肯定中亞國家遵守制裁,經濟繼續與俄羅斯脫鉤,另一方面也表明「美國是一個可靠的伙伴」,理解當地經濟面臨的困難,像是「高食品價格、高燃料價格、高失業率、出口商品困難,疫情後恢復緩慢,以及大量來自俄羅斯逃避徵兵的移民」。[2]

細思美國國務卿布林肯訪問中亞由微至廣可以有至少四層意義:

一、確認中亞各個國家政權,尤其是哈薩克現任總統托卡葉夫(Kassym-Jomart Tokayev)的統治正當性。


布林肯稱讚哈薩克總統托卡葉夫的的政治和經濟轉型計畫。2022年1月那場「失敗的政變∕動亂」後,托卡葉夫在3月提出的「新哈薩克」改革計劃。儘管布林肯說「期待看到更多的具體步驟」,像是「擴大公眾對政治進程的參與,加強政府問責,遏制腐敗,確立總統任期,保護人權」。[3] 換句話說,這個改革計畫目前看起來更像是一個「政治清洗」,一方面幫助托卡葉夫拔除公部門所有象徵舊勢力的主管,另一方面也一定程度滿足哈薩克社會基層對於過去權貴腐敗、壟斷資源、不公不義的怨懟。[4]

中亞國家儘管脫離蘇聯統治已經三十年,但是民主化與人權保護不彰,例如:政治異議者被捕,從未真正開放反對派參選,推出的政改往往淪於口號或託辭。烏茲別克、吉爾吉斯與塔吉克常常對請願群眾進行鎮壓,並長期關押,案例不勝枚舉。

二、警示中亞國家提防俄羅斯帝國主義的威脅。


哈薩克北部人口超過半數都是俄羅斯族裔的移民或後代,俄羅斯民族主義者常常大放厥詞,認為這是應該屬於俄羅斯的領土,過去是「無主地」。放在普欽(Vladimir Putin)俄羅斯帝國主義視角或邏輯下,烏克蘭東部與哈北的領土一樣,莫斯科有責任護衛近鄰的俄羅斯裔親族。[5]

中亞國家過去依賴俄羅斯領導的集體安全條約組織來保障安全,對俄羅斯的武力也只能敬畏。這些國家與莫斯科有著過百年的糾結與聯繫,當俄羅斯派兵入侵同屬前蘇聯加盟共和國的烏克蘭後,中亞國家擔心俄羅斯總統普欽也會試圖揮軍奪取自己所屬的部分地區,或鼓勵當地的俄羅斯裔分裂分子。在「C5+1」對話進行之前,布林肯與哈薩克總統先行會談,美國再次重申支持哈薩克與其他中亞國家的「獨立、領土完整和主權」,美國強調自己是「可靠的夥伴」,[6] 也趁機鼓勵中亞維繫現有與俄羅斯若即若離的關係。

對俄羅斯經濟制裁「網開一面」,警戒中國武力援俄。


俄羅斯透過鄰國,也就是哈薩克、亞美尼亞、吉爾吉斯、烏茲別克、白俄羅斯,即所謂歐亞經濟聯盟(EAEU)成員國,經由單一關稅市場盟邦,進口受制裁商品。與2021年相比,戰爭開始後歐盟對俄羅斯的出口下降47%,但卻對俄羅斯鄰國的貿易增加了48%,令人十分起疑。這些鄰國很可能作為轉口地,再出口歐盟已經受制裁的貨品給俄羅斯。貿易數據顯示,歐盟對俄羅斯「受制裁商品」的出口下降72%,但對這些歐亞經濟聯盟國家的同類商品出口增加95%。[7]

布林肯在「C5+1」外長會議後的記者會強調仍會密切留意中亞五國履行制裁的態勢,但也理解中亞國家與俄羅斯親密的貿易關係與難處。布林肯宣布除2022年承諾的2,500萬美元,今(2023)年再額外向中亞提供2,000萬美元的經濟項目。同時美國今年還將提供500萬美元,用於促進貿易路線多樣化,更多私人投資,就業培訓和能源相關的連結項目。[8]儘管這樣的金額杯水車薪,可能無法制衡俄羅斯和中國在當地的勢力。但是態度卻非常明確,美國不會在中亞地緣政治上缺席。[9]

布林肯也清楚提及中國,如果中國違反美國對俄羅斯的制裁,甚至武力援俄,將毫不猶豫制裁中國企業和個人。俄羅斯利用歐亞經濟聯盟避開部分經濟制裁。為求降低這些歐亞大陸國家太過依賴,或全面「倒向」俄羅斯與中國的懷抱,歐美現在的處理方式可以說是「網開一面」,並警惕中亞國家要拿捏分寸,不要成為強權的附庸。

四、阿富汗境內的伊斯蘭主義仍是一個隱憂?


美國2021年8月從阿富汗撤退後,使塔利班快速奪權。美國撤軍的行動雖然與其中亞戰略調整有關,但是作為阿富汗近鄰的中亞國家,則非常擔憂,但是美國似乎不想把阿富汗問題放上「C5+1」外長會議的議程。布林肯這次中亞行並沒有多提阿富汗問題。可能只在與烏茲別克總統米爾濟約耶夫(Shavkat Mirziyoyev)的會談中稍有著墨,布林肯論及烏茲別克政府對阿富汗人民的慷慨援助,從電力到緊急人道主義援助,尤其是對婦女和女童的援助。[10]但是公開並未評論有無可能重啟美國「新絲路倡議」,或在聯合國框架下,參與並支持貫通中亞與阿富汗的基礎建設項目。布林肯往訪中亞的重點完全放在拉攏中亞國家「抗俄防中」。

阿富汗仍處於混沌的局面。喀布爾的中央政權其實號令難出,阿富汗各地塔利班與外國集結過來的伊斯蘭主義組織武裝戰士所盤據。[11]能否遏制源自阿富汗的恐怖主義向外溢出,再次輸出恐怖主義,成為國際社會是否願意和喀布爾塔利班政權妥協的基礎。

中亞國家對於沒有辦法有效防堵阿富汗伊斯蘭主義,非常焦慮。但是事實上,很多強權已經在阿富汗布置代理人勢力,[12] 為自己的國家安全預先把關,同時騷擾敵對國家。阿富汗會否成為區域,甚至全球安全隱憂,在2023年融雪開春後應該會益趨明朗。

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