氣候變遷作為美國環境霸權之外展手段
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關鍵字: 氣候變遷、國家安全、環境霸權、環境技術官僚
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
美國總統拜登自1月20日就職以來，即針對環境與氣候變遷議題，簽署數項具指標性之行政命令（Executive Order），包含使美國重返《巴黎氣候協定》[1]，撤銷橫跨美加「基石XL」（Keystone XL Pipeline）輸油管計畫、停止極地保護區油氣探勘等。[2]其中1月27日所發布之「應對美國境內外氣候危機」（Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad）行政命令，將氣候變遷列為國家安全與外交政策核心，[3] 尤其值得關注。
樹立後疫情時代之環境霸權國（environmental hegemon）
美國在1970至1980年代積極參與全球環境治理，以環境霸權之姿主導數項法令制定，例如限制氟氯碳化物排放的《蒙特婁議定書》（Montreal Protocol）。然自從美國於2001年退出抑制碳排放的《京都議定書》（Kyoto Protocol）以來，環境霸權地位相對低落，2016年退出《巴黎氣候協定》可視為最低點之表徵。此次拜登於2020總統大選前即提出「重建美好未來計畫」（Build Back Better Plan），試圖為新冠肺炎疫情重創下的美國帶來經濟復甦的生機。他試圖弭平國內黨派歧見，主張氣候變遷議題如同疫情防治，亟需國家齊心協力一同應對。在此脈絡下，氣候危機被官方視為「攸關存亡之威脅」（existential threat），[4]也使美國在後疫情時代，似乎得以擺脫川普前朝、堅持氣候單邊主義的負向（negative）環境霸權形象，轉而蛻變為擁護多邊主義的正向（positive）環境霸權。拜登於1月27日行政命令發布當天的演說，即顯出此端倪：處理氣候問題，等同重視國家安全、體現「美式創新，美製產品與美國勞工」（American innovation, American products, American labor）之意涵。[5]而政府投資低碳基礎建設之目的，則為打造美國未來在全球綠能產業的立足點。
欲成為全球綠能領導者，有賴由上而下（top-down）的治理制度調整，拜登政府遂於國家安全會議新設「氣候變遷特使」（The Special Presidential Envoy for Climate and others）一職，由歐巴馬政府前國務卿、《巴黎氣候協定》主要推手凱瑞（John Kerry）出任。此外亦設置「國家氣候工作小組」（National Climate Task Force），延攬前環保署署長麥卡錫（Gina McCarthy）擔任首任國家氣候顧問（National Climate Advisor），並召集國防部長、國家安全顧問在內等部會機構首長與會。[6] 氣候變遷行政命令亦得到美國國防部明確支持，部長奧斯汀（Lloyd Austin）表示將視氣候變遷為國家安全威脅，優先處置。[7]
然而，對於氣候變遷被視為國家安全之「威脅」（Threat）而非「風險」（Risk），亦有聲浪質疑「威脅」一詞之使用，是否將導致政府過度部署軍事設備與基礎設施、圖利武器與科技製造商，最終本末倒置、對區域安全產生不良影響。英國智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）副研究員、倫敦政治經濟學院格蘭瑟氣候變遷與環境研究所（Grantham Institute on Climate Change and the Environment at LSE）研究主任Falkner即指出，環境領導權雖不必然導致霸權的產生，但仍與霸權運作緊密連結。[8]由此看來，美國許多環境外交政策可被視為其國內環境治理目標的國際化，或可被解讀其為了保護國內經濟利益所採取的行動，[9]如同拜登政府於1月27日發布氣候變遷行政命令所展現之意圖。
整合氣候科學知識及導入環境技術官僚 （environmental technocracy）
強化專業科研機構所發展科學知識之成果，從而導入環境技術官僚至國家安全政策，為拜登政府之氣候舉措重點。在1月27日發布氣候變遷命令的同時，拜登亦簽署備忘錄，誓言恢復美國政府的科學誠信（science integrity）和循證決策（evidence-based policy making），[10]並表示解決氣候危機之道在於聽信科學證據。
氣候變遷特使凱瑞指出，拜登作為總統的創舉之一，為要求國家情報總監（Director of National Intelligence）分析氣候變遷對國家與經濟安全的衝擊，作成國家情報評估報告（National Intelligence Estimate）。[11]此外拜登亦責成國防部長與商務部長，聯合環保署、白宮環境品質委員會（CEQ）、以及國家海洋暨大氣總署（NOAA）、國家航空暨太空總署（NASA）等科研專業機構首長，於行政命令生效起算120天內，呈交氣候風險評估報告予總統，以納入兵棋推演與戰略模擬。 [12]
前此，美國國內各專業科研機構已投入並產出許多氣候知識，包含極端氣候與全球暖化的各樣科學事證、氣候變遷未來情境推估與模擬等。然其與政府決策單位之間卻缺乏緊密連結，以至許多研究案例僅停留於學術層次，無法完整落實於決策規劃中。另一方面，公部門人力中亦缺乏環境技術官僚與專業訓練，因此執行與應用科研產出成果的能量亦有限。
透過行政命令的發布，不論是視氣候變遷為攸關美國存亡之威脅、藉重建計畫之契機開展環境霸權，抑或以氣候科學知識與環境技術官僚帶動決策走向，面對中國極具雄心的氣候政策－2030碳排放達峰值、2060實踐碳中和的目標，拜登政府亦表態合作意願，卻也聲明將不會妥協其他人權議題或南海問題，以換取與中方在環境外交上的合作。拜登政府與川普前朝大相逕庭的環境政策路徑與人事布局，對於美國自身、全球環境治理與區域穩定所帶來的影響，將為本年4月全球氣候高峰會、以及11月「聯合國氣候變化綱要公約」第26屆締約方大會（UNFCCC COP26）之觀察重點。
表、美國拜登政府近日簽署氣候變遷及科學相關文件
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名稱 |
性質 |
簽署日期 |
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承諾巴黎氣候協定（Paris Climate Agreement） |
行政措施 |
2021年1月20日 |
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「保護公衛與環境及恢復以科學應對氣候危機」（Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis） |
行政命令 |
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「應對美國境內外氣候危機」（Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad） |
行政命令 |
2021年1月27日 |
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「恢復政府科學誠信及循證決策」（Restoring Trust in Government Through Scientific Integrity and Evidence-Based Policymaking） |
備忘錄 |
資料來源：作者整理自公開資料。
