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公衛、政治與經濟邏輯相互交織下的中國防疫政策
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2022.05.04
作者
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中共政軍與作戰概念研究所 梁書瑗 助理研究員

公衛、政治與經濟邏輯相互交織下的中國防疫政策
中共政軍與作戰概念研究所 梁書瑗助理研究員
關鍵字:新冠肺炎、公共衛生、防疫政策
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2022年開春以來,中國新冠肺炎的疫情再起,多點延燒不止。[1] 當新冠肺炎疫情社區化後,世界各國轉而以降低重症率與死亡率為目標,不斷提升疫苗覆蓋率、藥物整備,及輕、重症分流以保存醫療量能,俾利逐步邁向「解封」,重回社會與經濟正常運作的軌道。反觀中國,即使在面對高傳染力的Omicron變異株,仍不惜全城「靜態管理」,堅持以擴大篩檢為基礎執行「社會面清零」的圍堵策略。[2] 外界多採政治邏輯的角度解釋中共何以與國際「防疫潮流」背道而馳,但本文認為,中國的防疫政策及其走向並不能簡單歸因於政治邏輯,而是由公衛、政治與經濟此三股力量交織而成的結果。

基層公衛資源不足導致依賴大規模病毒檢測為防疫手段


相較於毛時代,中國並未隨著經濟起飛,投入更多資源強化基層公衛體系的建置。反而因八十年代開啟財政分權、事權下放、經濟市場化等制度變革,而使之受到一波衝擊,[3] 其主因有三。

一,提供完善的公衛服務無法在幹部的升遷競爭中加分。在中國公衛服務循「屬地原則」的方式管理,為地方事權之一。然而,對地方幹部而言,公衛服務屬典型具外部性(externalities)的公共產品(public goods),地方提供完善公衛服務並無益於幹部自身追求短期績效獲取升遷機會。[4] 第二,1980年代起,各級醫療院所、衛生防疫站在「自負盈虧」的改革浪潮下,面臨經費「創收」的壓力,被迫成為追求收益極大化的「營利組織」,[5] 期待這些機構承擔公衛服務,無疑是緣木求魚。最後,進入20世紀,中國醫療衛生領域的改革重點主要圍繞就醫延伸出來的問題上,例如醫療資源不均(「看病難」的問題)、醫療保險體系,以及藥價黑洞,如何實質強化基層公衛服務仍舊不是該領域的施政重點。

中國政府在面臨新冠肺炎疫情之初,便確立了「動態清零」——發現一起(病例)、撲滅一起(病例)的方針。然而,較少為外界提及的是,在「動態清零」的政策邏輯裡,其實不僅指涉「應隔盡隔」,更隱含著要盡可能在「短時間內」實現圍堵疫情的目標,因病例越早發現,在圍堵疫情的效率上則越具優勢。在疫情之初,各地方政府便將防疫重點置於如何確保病例「早發現」之上。然而,強化基層公衛體質並非一蹴可幾。對公衛資源有限的地方而言,以病例為中心逐層排查其密切接觸者,雖然有效、精準,但如此耗費資源的做法顯然不可得。多數地方政府改以引進民間檢測能量,提升採檢量能為優先,並不惜針對特定的區域祭出「封閉式管理」,盡可能擴大匡列可能染疫的範圍。如此一來,在公衛資源不足的限制下,「動態清零」才能成為現實。

「人民生命至上」與「制度優勢」為「動態清零」的政治基礎


從今(2022)年3月中旬上海疫情延燒之際,中共中央多次表態,目前須「旗幟鮮明」地堅持「動態清零」。若將中央此番表態置於當時上海防疫政策與疫情蔓延的脈絡看來,其言下之意為,「動態清零」是政治立場的問題,地方政府若沿用舊有政策無法在短期內實現「應隔盡隔」的目標,此時應改弦更張,不應故步自封,即使是上海封城也不是不可行。本文認為,支撐中共高層堅持在短時間內「動態清零」嚴加管控疫情的政治基礎有二。

第一,堅持「人民至上、生命至上」,減緩高死亡人數造成的社會衝擊。習近平自新冠肺炎爆發以來,始終堅持「人民至上、生命至上」的立場,並將之視為不惜一切代價「動態清零」的正當性基礎。此論調背後反映的不見得是中共實際關懷人民的程度,而是若在此時放鬆管控高傳染力的Omicron變異株,根據國際上的經驗,老年人口的死亡率因該年齡層疫苗施打率不佳而攀升。[6] 第二,中國在疫情期間的低感染率、死亡率,以及仍保持正成長的經濟成長率被視作防疫成果,成為中共宣傳相較於西方社會,社會主義治理體制具有「制度優勢」的證據。

為保經濟與防疫「兩不誤」地方將防疫趨嚴以利後續政策安排


當作為經濟首都的上海歷經首次封城後,如何兼顧經濟求穩與防疫成果便成為眼下中國政府的當務之急。中國經濟部門以「當前中國經濟十問」一文透露如何平衡經濟發展與防疫成果的立場。中國經濟部門認為,「封控措施不可避免帶來短期經濟衝擊,但中國抗疫實踐進一步印證:一時的『管』正是為了更好的『放』」。[7] 然而,另一方面又認為在疫情蔓延下的當務之急,要實現「民生要托底、貨運要暢通、產業要循環」。[8] (中國)農業農村部、國家衛生健康委員會亦下發〈統籌新冠肺炎疫情防控和春季農業生產工作導則〉,嚴禁以防疫為由,隨意斷路、封村,阻斷農民下田之路。[9] 因此,對地方政府而言,如何在防疫層面上妥善執行「一時的管」堅持「動態清零」,又在經濟層面上讓「民生要托底、貨運要暢通、產業要循環」則是一大課題。

對此,當各地在面臨Omicron變異株蔓延而導致公衛資源更顯侷促,以及中央不放鬆「動態清零」等前提的影響下,往後地方政府為保經濟發展與防疫「兩不誤」,將會調降觸發疫情警報的警戒值,爭取於最短時間內實施大規模的核酸檢測。未來中國各地短期內的防疫政策走向應更加趨嚴,意即官方對病例存在的容忍度降低,將在出現疫情的「苗頭」時,即刻實施全城「靜態管理」、進行全體檢測,盡快識別出染疫者,避免疫情夜長夢多,以爭取即早解封、恢復經濟生產。如深圳截至3月12日本土病例數達437人時,便於隔日(3月13日)宣布3月14日封城,至21日解封。同時藉此也可迅速釐清各區域(如城市以下各區)或各生產基地精確的染疫人數,藉此分區管控,避免全面阻斷經濟生產之路。如上海在歷經封城後,以染疫人數為標準,將上海分為封控、管控與防範區,不同區域實施不同的人流管控,甚至推出「春耕白名單」的方式保障農業生產。[10]

西方各國的防疫政策也曾一如現在的中國經歷過決策時的兩難,例如:因大規模封鎖而導致限縮人民自由的合憲性爭論;政策上如何取得經濟成長與防疫需求的平衡;如何解決醫療量能無法涵蓋所有病患時導致的倫理問題等。從中可知,一國規劃防疫政策時需考量的面向複雜,無法將公衛、政治或經濟任一面向視作單一解釋因素,即使是中國也不例外。

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