美將退出INF及其可能影響
2018.11.02
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壹、新聞重點
美國總統川普在2018年10月20日宣布,由於俄國長期以來未遵守《美蘇消除中程及短程飛彈條約》(Treaty Between The United States of America And The Union Of Soviet Socialist Republics on The Elimination of Their Intermediate-range and Shorter-range Missiles, 簡稱INF),美國打算退出INF,[1] 並重啟飛彈計畫,引起國際關注。
貳、安全意涵
一、INF曾有效限制中程飛彈發展
該條約是美國前總統雷根(Ronald Reagan)與前蘇聯國家主席戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)於1987年12月27日簽字,隔年6月1日生效,目的在限制所有500至1,000公里範圍,及1,000至5,500公里範圍的短程與中程核武、飛彈及發射器發展,但不包括空中及海上發射的飛彈。不過美國僅銷毀859枚飛彈,前蘇聯則銷毀多達1,936枚飛彈,因此INF被認為對美國有利,然而這對蘇聯亦有利,因1970年代末期,美分別在英、德、義、荷、比境內部署飛彈,包括108枚潘興II型(Pershing II)飛彈、464枚BGM-109戰斧陸基巡弋飛彈,潘興II型射程達1,770公里,僅需6-8分鐘即可擊中目標。[2] INF對歐洲安全至為重要,因中程飛彈對歐洲最具威脅,美部署在西歐的潘興II飛彈可威脅俄國本土,但俄中程飛彈無法威脅美國。1987年美蘇訂約後潘興II飛彈撤離歐洲。蘇聯瓦解後,條約適用至前蘇聯共和國,曾有效限制美俄雙方核武及中程飛彈數量,對緩和當時國際情勢具有重要意義。
二、美國認為俄違反INF不願再受條約約束
美國退出相關條約有跡可循。1972年美蘇簽訂《反彈道飛彈條約》(Anti-Ballistic Missile Treaty),因彈道飛彈威脅日趨複雜,為重建新飛彈防禦體系,2002年時任美國總統小布希(George W. Bush)決定退出。[3] 美俄早就互相批評對方違反INF,2007年俄曾宣稱美以試射等方式變相違反條約,其無人機效能也類同中程武器,威脅要退出INF,INF僅剩形式意義。俄國認為其傳統武器不如美國,因此全力發展新型飛彈,其中9M279中程巡弋飛彈射程500至5,500公里,美國認為毋需再受條約束縛。
三、主要國家擔心美退出INF將引發軍備競賽
川普若退出INF,世界各國擔心引發軍備競賽,前蘇聯總統戈巴契夫批評美相當不智;俄否認違反INF,批評美國此舉非常危險;中國外交部發言人華春瑩10月22日至23日連續2日批評美國做法錯誤,且單方面退出卻拿他國說事毫無道理,勸美三思。歐洲國家對此不同調,英國已表示支持美國,德國外交部次長安南(Minister of State at the German Federal Foreign Office Niels Annen)10月21日表示失望,並表示仍將致力於裁減核武,也要求俄國兌現承諾;北大西洋公約組織秘書長史托騰伯格(Jens Stoltenberg)表示這是因俄國行為所致,但北約也不願見新冷戰再起。
參、趨勢研判
一、退出INF為美發展新長程打擊武器亮綠燈
美退出INF後,可能重啟已暫停研發的長程打擊武器,如傳統迅捷全球打擊計畫(Conventional Prompt Global Strike, CPGS)下美國空軍傳統打擊飛彈(Conventional Strike Missile, CSM)、國防先進研究計畫署(DARPA)與美國空軍合作的「極超音速技術載具-2」(Hypersonic Technology Vehicle-2, HTV-2)計畫,以及美國陸軍先進極超音速武器(Advanced Hypersonic Weapon, AHW)。美國陸軍「多領域作戰」(Multi-Domain Operations)概念中,六項現代化其中一項便是發展「精準打擊飛彈」(Precision Strike Missile, PRSM),取代MGM-140陸軍戰術飛彈系統(Army Tactical Missile System, ATACMS),因條約限制,射程僅500公里,若退出條約,則其射程可以再延長;[4] 另也可能重新恢復前向部署陸基長程巡弋飛彈,放寛核武使用限制,並為三叉戟飛彈發展新的低當量核彈頭。 [5]
二、美若在東亞部署長程飛彈可阻止中國突破第一島鏈
美若在第一島鏈部署飛彈,其擊中中國大陸境內目標時間亦僅數分鐘,且美國精準武器上的技術優勢,將能抵銷中國在亞太部署中程飛彈的效力。INF限制美俄中程飛彈發展與出口,但中國仍持續發展,美前太平洋司令部司令哈里斯(Harry Harris)曾指出,中國若加入INF,其95%飛彈武力都違反條約。2018年4月,中國國防部證實「東風26」彈道飛彈已通過作戰檢驗正式服役,最遠射程5,000公里,配備傳統彈頭,可打擊關島美軍基地,並打擊美軍航艦,號稱「關島快遞」和「航母殺手」。2016年「美中經濟安全審查委員會」(U.S.-China Economic and Security Review Commission, USCC)發表題為〈中國以傳統飛彈打擊關島的能力正在擴張〉(China’s Expanding Ability to Conduct Conventional Missile Strikes on Guam)報告, [6]質疑東風26威脅關島,曾建議重新審視INF。
三、川普為壓制俄中退出INF將成定局
美退出INF想法出自強硬派顧問波頓(John Bolton)之構想。[7] 波頓在2014年便批評俄違反INF規定,且中國根本不受INF束縛,部署締約國不得部署的武器,使美在西太平洋基地受到嚴重威脅。俄在聯合國大會提交鞏固條約的決議草案,但被退回,因美堅持9M279飛彈需完全銷毀,但俄將爭取與美簽署新條約,以重建穩定的戰略對話。有關飛彈管制,後續雖可能有外交轉寰空間,然能否納入中國則是一大疑問。
附表1、中國中程彈道飛彈型號及射程
資料來源:作者整理自不同網站。
附表2、俄羅斯現役或發展中之中程飛彈
資料來源:作者整理自不同網站。
[1]“Trump says US is ending decades-old nuclear arms treaty with Russia,"CNN, October 20, 2018, https://edition.cnn.com/2018/10/20/politics/donald-trump-us-arms-agreement-russia/index.html
[2]“Iskander, Pershing II and Missile Defences: History Repeating,” RUSI, November 23, 2011, https://rusi.org/publication/iskander-pershing-ii-and-missile-defences-history-repeating
[3]李大中,〈美國退出《中程飛彈條約》〉,《淡江國際評論》,2018年10月29日,http://www.ti.tku.edu.tw/page1/recruit.php?Sn=422。
[4] “Army Will Field 100Km Cannon, 500Km Missile: LRPF CFT”, Breaking Defense, March 23, 2018, https://breakingdefense.com/2018/03/army-will-field-100-km-cannon-500-km-missiles-lrpf-cft/
[5]“US to loosen nuclear weapons constraints and develop more 'usable' warheads,” the Guardian, January 9, 2018, https://www.theguardian.com/us-news/2018/jan/09/us-to-loosen-nuclear-weapons-policy-and-develop-more-usable-warheads
[6]“China’s Expanding Ability to Conduct Conventional Missile Strikes on Guam,” U.S.-China Economic and Security Review Commission, May 10, 2016, https://www.uscc.gov/ Research /china%E2%80%99s-expanding-ability-conduct-conventional-missile-strikes-guam
[7]“John Bolton pushing Trump to withdraw from Russian nuclear arms treaty,” the Guardian, October 19, 2018, https://www.theguardian.com/us-news/2018/oct/19/john-bolton-russia-nuclear-arms-deal-trump-lobbying