第44期
壹、新聞重點
根據近期《解放軍報》報導，「中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第七次會議」在2019年4月11日舉行，會議由中共中央政治局委員、中央軍委副主席、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組常務副組長許其亮主持，會議審議了有關軍事政策制度改革相關內容並強調相關官兵福利、裝備保障工作、工作環境等事項。[1] 由於軍事政策制度改革為當前解放軍力推項目，使其動向引人注目。
貳、安全意涵
一、習近平推動第三階段軍改
2018年11月13至14日，中共中央軍委召開「政策制度改革工作會議」，習近平就軍事政策制度改革發表重要講話並強調，「軍事政策制度調節軍事關係、規範軍事實踐、保障軍事發展，軍事政策制度改革對實現中共在新時代的強軍目標、把解放軍全面建成世界一流軍隊，對實現『兩個一百年』奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢具有重大意義。要認清軍事政策制度改革的重要性和緊迫性」。為健全解放軍的體制，實現2035年國防和軍隊現代化的目標，中共在完成了第一階段的領導指揮體制改革和第二階段的肢體體制編制改革後，習近平加速推動第三階段軍改。 [2]
二、改革力求解決部隊實際運作問題
政策制度改革內容涉及廣泛，目前聚焦在解放軍內部運作以及相關的配套措施。例如在第一及第二階段軍改後，各單位變動調整造成彼此之間權利義務關係、業務分配、監督機制等問題都需要再進行確認，加上部門間橫向的聯繫機制、舊有的官僚文化、組織運作未必能在軍改後順利運行，因此需要進行政策制度改革（相關改革內容如附表1、2）。此外，過去習近平推動軍改的目的，主要為清除江系人馬、打擊貪腐、掌握軍權等。由於目前已清除相關人事派系餘毒，未來則重在深化習近平領導統御、現代化的軍隊體制及聯合作戰指揮體制等項目。[3] 政策制度改革雖然沒有如同外科手術式的體制變動，但其重要性卻能決定中共軍改最後的成敗。
三、軍事政策制度改革範疇擴大
在2013年《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中，軍改內容對於「推進軍隊政策制度調整改革」的範圍較為狹隘，改革範圍包括完善軍事人力資源政策、軍隊文職人員制度、軍費使用及物資管理制度、軍事法規制度體系、兵役制度、士官制度及退役軍人安置等相關問題。上述項目在過去軍隊的運作上，都產生了些問題，例如軍隊人才培育欠缺制度，進而導致人員素質參差不齊、幹部升遷公平性受質疑、文職人員人事任用標準不一、新進士兵專業不符軍隊需求等。其他例如預算管理、採購問題、軍人醫療、保險、住房保障也都是需要調整及改善的項目。
但從2018年11月的「政策制度改革工作會議」的內容來看，儘管主要內容仍圍繞著2013年的「推進軍隊政策制度調整改革」，但亦將其定義內容擴大。當前的政策制度改革工作圍繞4大要點，包括「深化我軍黨的建設制度改革」、「創新軍事力量運用政策制度」、「重塑軍事力量建設政策制度」以及「推進軍事管理政策制度改革」，即領兵、用兵、養兵、管兵（相關內容如附表1）。新增內容除強化習近平及中央軍委領導外，並增加了軍事訓練、建構聯合作戰法規體系等項目，軍改完成時間亦因此加以調整。習近平要求改革要在2020年前完成各領域的主幹政策制度改革，以完成其軍事政策制度的基本架構；2022年前健全軍事各領域配套的制度，以完備其政策制度體系。[4]這意味在主要時程不變的情況下，增加兩年的緩衝期，以求在二十大前取得階段性成果。
參、趨勢研判
一、解放軍將加速落實改革
2018年11月「中央軍委政策制度改革工作會議」後，主要的改革工作交由許其亮負責推動，並透過2014年成立的「中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組」領導後續改革。在短短4個多月內（2018年12月19日-2019年4月11日），許其亮即召開了4次小組會議（詳如附表2）。會議內容圍繞與軍隊相關之政策制度並聚焦在領兵、用兵、養兵、管兵的層面。內容雖看似瑣碎，如福利調整、科研、後勤管理、部隊伙食費調整、文職人員調整等多項內容，但亦說明解放軍改革已進入更為細節的各項管理規定與人事福利等問題上。然而值得注意的是，軍隊政策制度改革並非2018年11月後才開始，而是加速推動。有些規定或法律雖並未透過小組審議，但是仍屬於政策制度改革工作的一環，例如2019年4月15日習近平簽署發布新修訂的《中國人民解放軍預防犯罪工作條例》、2019年年初中央軍委會批准的《關於進一步激勵全軍廣大幹部新時代新擔當新作為的實施意見》，或是近期在加強落實的「依法軍人優先」等。未來中央軍委會仍會持續加速推動政策制度改革。
二、中央軍委會透過軍改持續強化其權力
從解放軍的軍事政策制度改革方式可以看出，在廢除四大總部，並改為15個職能部門以後，許多原四大總部所行使的權力改由中央軍委會統籌行使。儘管軍事政策制度改革內容包山包海，但許多較為瑣碎與事務性的內容仍透過「中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組」審議。這樣的做法雖然產生「殺雞焉用牛刀」的疑慮（代表的是各部門的分權行事及職掌可能仍未完善），但亦突顯出中央軍委會集權的意涵、強化了以習近平為首的指揮管理體系。軍隊政策制度改革的過程亦是對軍委領導的再次強化。
三、改革成功與否仍待觀察
理論上若軍事政策制度改革順利，將可實現軍人社會地位上升、人民願意從軍、部隊規範明確、升遷標準公平、軍人薪資福利符合期待、預算管理軍品採購最佳化、大幅降低貪腐可能、訓練嚴明有效、聯合作戰體制健全、軍人退役有保障等目標，完善的制度將會使解放軍的軍力有十足的成長。但由於政策制度改革牽涉層面廣泛，且部分改革項目仍需要透過不斷的驗證與修改，因此要能真正達到習近平在2020及2022年以2階段完成改革的要求，其實難度不小，因此改革成效是否真能及時反映在解放軍戰力的增長，仍待後續觀察。
附表1、軍事政策制度改革重點內容
|
深化我軍黨的建設制度改革（領兵）
|
|
透過完善政治、思想、組織、作風及紀律建設，形成維護黨中央權威和集中統一領導，以確保黨對軍隊絕對領導的制度。核心內涵在於使解放軍軍改後仍維持黨指揮槍的體制並使習近平在軍中的地位無可撼動。
|
|
創新軍事力量運用政策制度（用兵）
|
|
聚焦能打仗、打勝仗，創新軍事戰略指導制度；並且著重構建聯合作戰法規體系，調整完善戰備制度，以形成聯合、平戰一體的軍事力量運用政策制度。
|
|
重塑軍事力量建設政策制度（養兵）
|
|
加強軍事人力資源制度體系設計，建立軍官職業化制度，*優化軍人待遇保障制度，構建完善軍人榮譽體系；統籌軍事訓練、裝備發展、後勤建設、軍事科研、國防動員、軍民融合等方面的制度改革；形成聚焦打仗、激勵創新、軍民融合的軍事力量建設政策制度，更好解放和發展戰鬥力。
|
|
推進軍事管理政策制度改革（管兵）
|
|
著重建構軍費管理制度，加強軍事資源分配問題。此外，推動以法約束軍隊的軍事法規法典化，並且推動軍事司法制度改革，以形成具有規範性及約束力之軍事管理政策制度，藉此提升軍隊運作效能及透過約束部隊行事符合規範來提升部隊素質。
|
說明：
*解放軍軍官按照職務性質區分為軍事、政治、後勤、裝備和專業技術5類。各類軍官的培訓交流、選拔任用，在制度上其實並沒有嚴格的界線。因此共軍推動軍官職業化，期望透過完善的軍官分類，區分出專業屬性和作戰要求，並設置各類軍官的職業發展路徑，規定軍官可在哪個領域發展，什麼時候能入校培訓、交流及任職，具備什麼經歷能夠升到甚麼職位，什麼情況下需要退役等，以提高解放軍的人才培養使用效益。/div>
資料來源：洪子傑整理自公開資料。
附表2、近期中共軍事政策制度改革重要會議內容
|
中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第七次會議（2019年4月11日）
|
|
會議審議了《關於調整軍人及其家屬醫療保障有關事項的通知》、《關於調整部分被裝供應標準》、*《關於加強軍隊科研誠信建設的指導意見》等。
會議強調，要把涉及官兵切身利益的事情做好做實，讓官兵有更多獲得感；緊貼作戰訓練實際需求，不斷加強和改進被裝保障工作；維護科研工作良好生態，為全面實施科技興軍戰略奠定堅實基礎。
|
|
中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第六次會議（2019年2月22日）
|
|
會議審議了《關於做好改革期間作戰部隊部分營主官崗位配備和培養使用工作的通知》、《關於改革期間專業技術幹部職級管理有關事項的通知》、《關於改革期間軍隊科技人才分類評價有關問題的通知》、《關於改革期間調整駐高原、海島部隊相關政策的通知》、《關於做好改革期間自主擇業軍隊轉業幹部安置工作有關問題的通知》、《關於改革期間調整明確原非現役公勤人員生活待遇經費保障有關問題的通知》、《軍隊院校聘請普通高等學校師資管理暫行辦法（草案）》、《軍隊表彰發放獎金獎品暫行辦法》、《關於軍隊全面停止有償服務後進一步加強新聞出版管理有關工作的通知》、《關於改革期間部分類型黨組織設置有關問題的通知》、《軍隊演習訓練活動資訊披露管理暫行規定》、《關於調整部隊基本伙食費標準的通知》、《軍隊油料管理暫行規定》、《關於加強和改進軍隊科學技術獎勵工作的意見》等。
會議強調，要認真抓好相關政策制度落實，加強跟蹤指導，紮實細緻做好針對性工作，切實發揮政策制度的激勵、規範作用，激發廣大官兵投身強軍事業的熱情動力。
|
|
中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第五次會議（2019年1月21日）
|
|
會議審議了《中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組2019年工作要點》、《關於調整重大非戰爭軍事行動任務津貼審批發放辦法的通知》、《戰區機關軍官選調交流暫行辦法》、《關於改革期間現役幹部轉改文職人員崗位等級調整等有關問題的通知》、《關於做好改革期間士官參謀人員選拔配備工作的通知》、《中國人民解放軍軍事訓練監察條例（試行）》等。
會議強調，2019年改革任務艱巨繁重，要深入貫徹習主席和中央軍委決策部署，擺布「三大戰役」任務抓統籌，**緊盯深層次矛盾問題求突破，結合年度工作實際定任務，細化形成新年度推進改革的路線圖、施工圖，強化擔當，狠抓落實，堅決完成年度改革任務。
|
|
中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第四次會議（2018年12月19日）
|
|
會議審議了《政策制度改革組織實施工作安排建議》、《政策制度改革項目總體工作計畫建議》、《政策制度改革專項組工作規則、各專項組政策制度改革任務清單、軍事法律和重大法規研究起草專門工作班子組建方案》、《擬緊前出臺的政策制度清單及工作打算》等，對政策制度改革實施工作的組織領導、機構設置、任務分工及運行機制等作了安排。
會議強調，要認真貫徹落實中央軍委政策制度改革工作會議精神，把落實好政策制度改革任務作為一項政治要求和政治紀律，切實擔起責任，周密籌畫安排，精心組織實施，積極穩妥推進。要嚴格落實立項審查、研究起草、草案審核、呈報審批相關要求，深入調查研究，廣泛聽取意見，搞好諮詢評估，切實提高各項政策制度的品質。要緊前出臺一批政策制度，抓緊解決部隊反映強烈的現實矛盾難題。
|
說明：
*「被裝」為中國「被服」和「裝具」的總稱，為軍隊裝備的一部分。「被服」包括軍服、帽子、鞋子、棉被、枕頭、蚊帳等；「裝具」包括背包、水壺、腰帶、臉盆、牙刷、鋼杯等。
**一般來說，軍改三大戰役所指的第一大戰役是「領導指揮體制改革」，第二大戰役是「規模結構和力量編成改革」，第三大戰役為「軍隊政策制度改革」。
資料來源：洪子傑整理自公開資料。
[1]〈中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組第七次會議在京召開〉，《解放軍報》，2019年4月12日，http://www.81.cn/jfjbmap/content/2019-04/12/content_231507.htm。
[2]若依照2013年的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，軍改的內容分為3部份，第一是「深化軍隊體制編制調整改革」、第二則是「推進軍隊政策制度調整改革」、第三部分則是「推動軍民融合深度發展」。
[3]中共國防部發言人吳謙指出軍事政策制度改革目標為：「通過改革，構建導向鮮明、覆蓋全面、結構嚴密、內在協調的中國特色社會主義軍事政策制度體系，形成維護黨中央權威和集中統一領導，確保黨對軍隊絕對領導的我軍黨的建設制度；形成基於聯合、平戰一體的軍事力量運用政策制度；形成聚焦打仗、激勵創新、軍民融合的軍事力量建設政策制度；形成精準高效、全面規範、剛性約束的軍事管理政策制度」。詳見〈軍事政策制度改革進入實施階段〉，《人民日報》，2018年11月16日，http://military.people.com.cn/n1/2018/1116/c1011-30403530.html。
[4]依照2016年公布的《中央軍委關於深化國防和軍隊改革的意見》，規劃「2020年前，在領導管理體制、聯合作戰指揮體制改革上取得突破性進展，在優化規模結構、完善政策制度、推動軍民融合深度發展等方面改革上取得重要成果…2017年至2020年，對相關領域改革作進一步調整、優化和完善，持續推進各領域改革。政策制度和軍民融合深度發展改革，成熟一項推進一項」。
