世銀總裁更迭及其對中政策的前景
2019.05.03
瀏覽數
103
世銀總裁更迭及其對中政策的前景 國家安全所 陳鴻鈞
壹、新聞重點
2019年1月7日，原任世界銀行集團（World Bank Group，簡稱世銀）總裁金墉（Jim Yong Kim）宣布辭職，自2月1日生效。世銀總裁的任期為5年，得連選連任一次。金墉原由歐巴馬（Barack Obama）在2012年提名，任期至2016年，後連任成功（2016-2020年）。雖然金墉沒有明確解釋離職的原因，但媒體解讀與川普施政不合是原因之一。由於金墉提前離職，因此必須進行改選。2019年2月6日，川普（Donald Trump）宣布提名美國財政部副部長馬爾帕斯（David Malpass）擔任新任世銀總裁。4月5日，世銀執行董事會（Board of Executive Directors）通過此人事案，馬爾帕斯於9日就任。4月11日，馬爾帕斯舉行就任總裁後首次記者會，表達世銀將減少對中國的借貸，批評中國對外借貸缺乏透明度，但尋求與中國建立一個建設性的關係，願在減貧議題上合作。 [1]
貳、安全意涵
一、美國仍掌握世銀總裁人事權
世銀是由189個會員國組成。根據世銀的組織章程，最高權力機構是執行董事會，由25名常設執行董事組成，負責指導世銀一般業務及決定政策方向。25名常設執行董事的產生方式包含2部分，一是由前5大捐助國各指派1人，其他則依會員國所在地區劃分不同選區產生。執行董事有權選舉總裁，總裁則擔任執行董事會主席。總裁本身並無投票權，只有在執行董事會同票時才有投票權。每個會員國擁有的投票權力是依主要是依據各成員國捐助金額的多寡及占全體會員國的比重來決定，另根據世銀的投票規則，重要決策需85%多數同意，美國是世銀最大的捐助國，因此擁有最多的投票權力；2018年，美國投票權力的比重為15.87%，這同時意味美國亦擁有投票上否決權。因此，相關規定促成世銀形成一種慣例，即通常由美國推薦的人選擔任世銀總裁。由於川普政府在許多政策上與傳統盟友存在歧異，加以金墉在競選連任時曾有多名候選人出面挑戰，因而川普提名馬爾帕斯被認為將面臨許多挑戰。可是，此次世銀總裁改選只有馬爾帕斯1人參選，並在4月順利通過，顯示美國擁有世銀總裁任命權的傳統並未被打破。 [2]
二、美國藉世銀制衡中國
金墉原是歐巴馬政府提名而擔任世銀總裁，在許多政策上（全球暖化與氣候變遷、持續對中等收入國家進行大型放貸）與川普政府的理念並不一致，因而金墉的離職引發關注。金墉和中國互動良好，任內期間多次訪問中國，習近平與李克強都曾分別接見過金墉。更重要的是，金墉積極推動世銀與中國的合作，對中國在支持多邊主義、全球化、改革開放、扶貧等議題上的立場持正面評價。2017年5月，中國舉辦的首屆「一帶一路國際合作高峰論壇」，金墉表示世銀會尋求與中國在「一帶一路」上的合作。因此，中國把與世銀等多邊開發機構簽署的加強合作備忘錄列入該次高峰會的成果之一。川普曾有意提名女兒伊凡卡（Ivanka Trump）擔任世銀總裁一職，但遭到伊凡卡婉拒。川普與馬爾帕斯的關係，可追溯至川普2016年競選總統之際，馬爾帕斯就是川普的經濟顧問之一。在川普上任後，馬爾帕斯擔任美國財政部副部長，主要負責國際事務，也是美中貿易談判裡美國貿易談判的主要成員之一，被視為美國對中的鷹派人物之一。 [3]
三、世銀持續減少對中國的援助
馬爾帕斯在美國財政部副部長時期就對世銀開發中國家的借貸政策有所質疑，認為應將以往世銀放貸重點，由中國等中等收入國家，轉向專注於最貧窮的國家，也倡議世銀應該要求接受世銀借貸的國家應該推動更多的結構改革。馬爾帕斯亦對中國的角色有較多的批評，不僅認為中國從事不公平的貿易行為，也對中國在世銀所獲得的大額貸款感到不滿，認為中國已經成為世界第2大經濟體，世銀不應再給貸款給中國，力主世銀應該降低對中國的貸款（如下表）。在美國的施壓下，世銀在2018年通過一項決議，逐步減少對中國的貸款。2018年，世銀貸給中國的金額降到17.88億美元。在川普提名馬爾帕斯擔任世銀總裁後，馬爾帕斯仍維持其一貫主張，認為世銀應持續降低對中國的貸款，並在首次世銀記者會上重申此一立場。
表、2013-2018年世銀借貸金額前5大國
|
時間 |
世界前5名 |
中國借貸金額 （百萬美金） |
|
2013.7.1-2014.6.30 |
巴西、印度、中國、烏克蘭、羅馬尼亞 |
1,615 |
|
2014.7.1-2015.6.30 |
印度、中國、哥倫比亞、埃及、烏克蘭 |
1,822 |
|
2015.7.1-2016.6.30 |
祕魯、印度、哈薩克、中國、印尼 |
1,982 |
|
2016.7.1-2017.6.30 |
中國、印度、印尼、哥倫比亞、阿根廷 |
1,820 |
|
2017.7.1-2018.6.30 |
印度、埃及、印尼、中國、土耳其 |
1,788 |
資料來源：陳鴻鈞整理自世銀網站。
參、趨勢研判
一、美國仍將掌握國際金融的主導地位
自二戰以來，以美國為首的國家建立現今的國際經濟與金融制度，世銀在國際金融的重要性，不言可喻。依據世銀的組織章程以及投票規則，只要美國持續保有其在世銀的捐助地位與權重不變，美國等於握有最多的投票權力與實質的否決權。換言之，美國在國際金融優勢地位難以撼動。
二、美國透過世銀強化與中國在非洲的競爭
馬爾帕斯在財政部副部長期間，就主張推動世銀的貸款改革，同時批評中國對非洲的放貸缺乏透明度，符合美國川普政府對中國的觀點及立場。在2018年12月13日，川普政府推出「新非洲戰略」（New Africa Strategy），優先任務之一就是美國將強化和非洲國家的經貿關係，提出「繁榮非洲」（Prosper Africa）倡議，聲明透過雙邊經濟合作與投資等方式，以回應中國在非洲透過借貸、行賄等掠奪式行動（predatory actions）所產生的效果及影響力。馬爾帕斯在擔任世銀總裁後的首次記者會上亦重申過去擔任財政部副部長時的主張。此外，不同於川普政府的「新非洲戰略」聚焦在美國與非洲重點國家的雙方經貿合作，世銀將焦點轉向非洲地區最貧窮的國家，強調具透明性的金融借貸關係，將與美國「新非洲戰略」形成互補作用，不僅有助美國強化對非洲的關係，亦是美國透過世銀途徑對中國在非洲推動「一帶一路」等作為的反制。面對馬爾帕斯的批評，中國外交部則是否認中國對非洲推動「一帶一路」及其他援助存在債務問題。 [4]
三、世銀或將降低與中國在「一帶一路」上的金融合作
在金墉任內，世銀與中國推動的「一帶一路」建立起合作關係。2016年，世銀與中國主導的亞洲基礎設施投資銀行（簡稱亞投行）針對巴基斯坦的發電項目、亞塞拜然的天然氣管道項目和印尼的貧民區改造項目、大壩安全專案、區域基礎設施建設專案等5個項目進行聯合融資。2017年，世銀與亞投行簽署合作備忘錄，強化雙方在發展融資、員工交流、分析等方面的合作。2019年4月22日，中國發布《共建「一帶一路」倡議：進展、貢獻與展望》報告指出，中國人民銀行與世界銀行集團下屬的國際金融公司，以及其它多個多邊開發機構之間有針對「一帶一路」建設進行聯合融資，至2018年底累計投資100多個項目，涵蓋70多個國家和地區。美中近期在貿易逆差上的談判上出現進展，有可能解決爭端。然而，雙方的競爭關係並未因此減緩。馬爾帕斯在美國財政部副部長任內曾批判中國對外貸款缺乏透明性，主張世銀不應與中國「一帶一路」政策進行合作，這與金墉的立場明顯不同。馬爾帕斯在世銀的首次記者會時雖表示不排斥與中國的合作，特別是在扶貧的部分，但仍對中國的對外援助及發展計畫表示疑慮。媒體稱馬爾帕斯已經拒絕參加2019年4月25-27日舉辦的第二屆「一帶一路國際合作高峰論壇」，而是指派執行長喬治艾娃（Kristalina Georgieva）參與。[5] 在馬爾帕斯主政下，世銀可能將會降低與「一帶一路」在金融上的合作關係。
[1]Alan Rappeport, “World Bank President Abruptly Resigns,” New York Times, January 7, 2019, https://tinyurl.com/ya6spmeo; Donald J. Trump, “Remarks by President Trump Nominating David Malpass as the Next President of the World Bank,” The White House, February 6, 2019, https://tinyurl.com/y37s2ede; “World Bank’s Executive Directors Select David Malpass 13th President of the World Bank Group,” World Bank, April 5, 2019, https://tinyurl.com/yxtvf2lf; “Transcript: World Bank Group Opening Press Conference by President David Malpass at the 2019 Spring Meetings,” World Bank, April 11, 2019, https://tinyurl.com/y24pvkal
[2]“Voting Powers,” World Bank, https://tinyurl.com/y5evgbdn; “United States Overview,” World Bank, February 10, 2017, https://www.worldbank.org/en/country/unitedstates/overview; “2018 World Bank Capital Increase Proposal,” Federation of American Scientists, December 14, 2018, https://fas.org/sgp/crs/misc/IF10895.pdf
[3]Saleha Mohsin and Andrew Mayeda,“Trump to Nominate David Malpass as New World Bank Chief, Officials Say,” Bloomberg, February 5, 2019, https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-02-05/trump-said-to-nominate-david-malpass-as-new-world-bank-chief; “ Controversial Trump pick gets World Bank top job,” BBC News, April 5, 2019, https://www.bbc.com/news/business-47832806;〈「一帶一路」國際合作高峰論壇成果清單（全文）〉，「一帶一路」國際合作高峰論壇，2017年5月16日，http://www.beltandroadforum.org/BIG5/n100/2017/0516/c24-422.html。
[4]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the The Trump Administration’s New Africa Strategy,” The White House, December 13, 2018, https://tinyurl.com/y38dl5t2;〈2019年4月12日外交部發言人陸慷主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2019年4月12日，https://tinyurl.com/yyzh7gqs。
[5] “David Malpass confirmed as next president of World Bank,” Japan Times, April 6, 2019, https://tinyurl.com/y3vmy36f; 馮迪凡，〈亞投行與世行簽合作備忘錄 已為5項目聯合融資〉，中國一帶一路網，2017年4月25日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/11633.htm；推進「一帶一路」建設工作領導小組辦公室，〈授權發布：《共建〈一帶一路〉倡議：進展、貢獻與展望》〉，中國一帶一路網，2019年4月22日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/qwfb/86697.htm。