克赤海峽衝突－俄羅斯發起之混合威脅
2019.05.03
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壹、新聞重點
烏克蘭於2019年4月16日向國際海洋法法庭（International Tribunal for the Law of the Sea）申請仲裁，要求俄羅斯返還遭其沒收的三艘海軍船艇與拘禁的24名海軍官兵。4月17日，莫斯科列佛托沃（Lefortovo）地區法庭宣布將拘禁於當地監獄的前述官兵延押3個月，俄國外交部則指該法庭不具管轄權。 [1]
此一事件是2018年11月25日俄羅斯與烏克蘭於克赤海峽（Kerch Strait）爆發武裝衝突之延續。克赤海峽為連結亞速海（Sea of Azov）與黑海的通道，東鄰俄羅斯，往西則與克里米亞接壤（下圖）。當時俄羅斯聯邦安全局（Federal Security Bureau, FSB）的兩艘海巡艦艇攔截由黑海駛向亞速海的兩艘烏克蘭武裝砲艇與一艘拖船。俄方宣稱烏國船艇未事先申請且未回應俄方的無線電通訊；烏方則指其通訊未獲俄方回應，且受俄國違法攔截。其後，一艘俄國海巡艦艇衝撞烏國拖船，俄國並試圖以一艘貨櫃輪置於海峽狹窄的水道以阻止烏國船艇前行。在幾小時的對峙後，烏國船艇返航，俄方則於此時開火，造成三名烏克蘭水手受傷。俄國最終沒入這三艘烏國船艇並逮捕其官兵，罪名則是違法越境。[2] 美國、歐盟、加拿大、澳洲與烏克蘭等皆呼籲俄國釋放烏國官兵，並就此一衝突對俄羅斯提出制裁。
圖、克赤海峽衝突示意
資料來源：Andrew Roth, “Kerch strait confrontation: what happened and why does it matter?” Guardian, November 27, 2018, https://tinyurl.com/y4h3ug92
貳、安全意涵
克赤海峽衝突是俄國自2014年3月兼併烏克蘭之克里米亞，並支持烏東兩省獨立運動以來，對烏克蘭展開的混合戰爭或威脅（hybrid warfare or threats）之一環。歐盟將混合威脅定義為，「可被國家或非國家行為者調和使用之結合傳統與非傳統、軍事與非軍事的活動，目的是實現特定政治目標。…這些威脅針對關鍵的脆弱性並試圖創造混淆以阻擋快速與有效的決策」。[3] 就此來看，克赤海峽衝突可由兩方面探討。
一、「灰色地帶衝突」模糊戰爭與治安的界線
國際安全的傳統想像，是主權國家內部的安全由警察機構負責，外部安全則為軍隊的權責，兩者有明確的區分。然而當前國際間武裝衝突的特色之一，是它們既非和平時期國家間的相互競爭，也非傳統的戰爭，而是介於兩者之間的「灰色地帶衝突」（gray zone conflicts）。[4] 克赤海峽衝突由俄國的海巡艦艇發動，指責烏克蘭船艇行經其領海時，未依俄國海事當局的規定於事前提出申請，也未遵循需有俄方引導的強制領航（compulsory pilotage）要求，反而採取危險的行動；俄國因此主張烏克蘭船艇構成挑釁行為，而俄方的開火與衝撞則不能稱為「攻擊」。由於世界各國都有行使主權權力以維護領海/土與邊境安全的權利，俄國以警政機構攔截烏國船艇之舉，使其行為難以被遽然指為是對烏國的軍事攻擊。美歐等西方國家的回應，因此也局限於調停、呼籲與制裁部分俄國人士，而難以採取更積極的軍事行動。烏克蘭於2018年11月26日宣布暫時與局部戒嚴並提升戰備，也被俄國譏為升高緊張局勢，且是出於2019年3月底總統大選的考量。
二、俄國援引國際法發動法律戰
2014年俄羅斯兼併克里米亞後，興建橫跨克赤海峽的「克里米亞大橋」，並增加對通過該海峽與橋樑的船隻之檢驗。2018年9月，烏克蘭曾派遣救難船與拖船由黑海經克赤海峽抵達該國於亞速海的馬里烏波（Mariupol）港。俄國未阻止烏國該次行動，但警告烏國的軍事化作為。2018年11月的衝突事件後，俄國即發動法律戰（lawfare），透過該國外交部與官媒，多次指責烏克蘭違反國際法。俄方的依據為《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第19條「無害通過（innocent passage）的意義」與第21條「沿海國關於無害通過的法律和規章」，亦即主張烏國船艇的通過影響俄國之和平、良好秩序或安全。
然而，俄國的主張卻不無疑義（請參下表）。[5] 首先，2003年12月24日，俄烏兩國簽訂協定，承認兩國之商船與軍艦有自由通行克赤海峽的權利；兩國元首亦同步發表《聯合聲明》，指亞速海與克赤海峽之水域為兩國之歷史內水（historic internal waters），兩國將僅以和平與符合國際法的方式處理與該水域有關的事務。雖然內水之說並未獲得多數其他國家的承認，俄國在衝突中的舉動明顯違背兩國的協定，這也是烏國的訴求之一。
其次，就UNCLOS而言，若發生衝突之海域屬烏克蘭的領海（烏國仍主張克里米亞為其領土），則俄國顯無在他國領海行使主權權力的正當性。反之，若衝突發生於俄國領海，則烏國船艇亦享有第19條「無害通過」的權利；至於俄國實施的強制領航制度是否符合UNCLOS第21條，在解釋上仍有疑義。此外，烏國船艇屬軍艦性質，即使不遵守沿海國（俄國）的法律和規章，根據第30條，俄國僅有要求該等軍艦立即離開領海的權利，而非開火與拘留。烏國軍艦則享有第32條的豁免權，烏國在2019年4月提出的仲裁申請，即以該條及其他與豁免權有關之條文（第58、95與96條）為依據。在克赤海峽與亞速海不是俄烏內水的前提下，該海峽為國際海峽，烏國船艇享有較「無害通過」更廣泛的第38條之「過境通行權」（right of transit passage），俄國的強制領航制度則可能構成第42條第2項之「否定，妨礙或損害」過境通行權之情事。
第三，部分論者則主張烏俄兩國事實上處於「國際武裝衝突」（international armed conflict）狀態。爰此，適用於克赤海峽衝突的法律，並非規範和平時期國家行為的UNCLOS，而是包含諸如1899與1907年的《海牙公約》（Hague Conventions）及1949年的《日內瓦公約》（Geneva Conventions）在內的國際人道法（international humanitarian law）。被拘禁的烏克蘭官兵因此應屬戰俘（prisoners of war），而非如俄國當前的作法，將之以刑事犯起訴。這也是烏克蘭當前的主張。
表、克赤海峽衝突之國際法爭論
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國際法來源 |
烏克蘭立場 |
俄國立場 |
學者觀點 |
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2003年俄烏協定 |
俄國違反兩國在系爭海域享有自由通行權之約定。 |
未爭論該協定的有效性。 |
俄國違反俄烏協定。 |
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1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS） |
俄國侵害烏國軍艦和「其他用於非商業目的的政府船舶」之豁免權（第32、58、95、與96條）。 |
烏國船艇違反沿岸國可有之權利（第19與21條）。 |
俄國的主張難以成立；俄國尚可能侵害烏國之「過境通行權」（第38條）；俄國的強制領航制度與查驗可能「否定，妨礙或損害」烏國之過境通行權（第42條第2項）。 |
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國際人道法 |
烏國被拘禁的官兵應被當成戰俘對待並獲釋。 |
不承認和烏國處於交戰狀態。 |
應適用。 |
資料來源：李俊毅整理自公開資訊。
俄國的法律戰帶有若干目的。首先，俄國一方面訴諸UNCLOS，另一方面又指國際海洋法法庭不具管轄權，凸顯其法律戰僅欲建構「受害者」與「師出有名」的形象，而非確立俄國行為的適法性。其次，由於國際法的解釋與適用不乏模糊地帶，發動法律戰亦可遲滯或干擾其他國家的決策，使國際社會難以快速凝聚對俄國的共識與反制。最後，俄國亦擅於利用克里米亞被兼併之後，其法律地位的不明以及處於戰爭或和平狀態的曖昧，創造對俄國有利的國際政治操作空間。
參、趨勢研判
一、俄國持續干預烏克蘭政經發展
俄國對烏克蘭施加混合威脅的目的，在於強化其對周邊國家的影響力，防止以美國為主的西方勢力介入。俄國先於2018年9月允許烏國軍艦通過克赤海峽，卻於11月展開衝突，顯示其正逐步增加對烏克蘭的制約。在政治上，此次事件彰顯俄國對亞速海與克赤海峽的主控權；興建克里米亞大橋並強化對通行船隻的檢驗，則有助於營造克里米亞已日漸融入俄國體制的形象。在經濟上，由於局勢的緊張以及克里米亞大橋的高度僅35公尺，大型船隻無法通往烏克蘭位於亞速海的港口，特別是該國東部大港馬里烏波與別揚斯克（Berdyansk），導致貨櫃進出口的週轉率顯著下降、費用提高、運輸時間提升，從而降低外來投資的意願，嚴重影響該地區的經濟發展。在軍事上，俄國以灰色地帶衝突測試美國及其北約盟國的底線，而西方國家目前尚無法形成有效的回應。烏克蘭2019年總統大選結果於4月21日出爐，新任總統澤倫斯基（Volodymyr Zelenskiy）競選時表達烏國加入北約與歐盟的意願。惟由於國內局勢不穩與貪腐問題，烏國以轉向西方尋求安全保障的策略難以在數年內實現。俄國的混合威脅因此造成並凸顯烏國的無助。
二、「以規範為基礎的國際秩序」面臨日益嚴峻的挑戰
俄羅斯與中國近年來在對外事務上日趨積極與強硬，國際社會則透過「以規範為基礎的國際秩序」（rules-based international order）回應。然而，為了與俄、中兩國區隔，越是強調規範的國家，在行動上就越需注重相關事由的清晰與完整、國際規範的存在與明確之適用、以及個別與集體行動在程序上的完備。一旦俄、中等國發動灰色地帶衝突與法律戰，利用戰爭與和平狀態之間的模糊性，以及國際法不具拘束力也欠缺強制執行機構的「弱法」特質，創造對其有利的環境，則主張「以規範為基礎的國際秩序」之國家，將容易陷入「師出無名」的困境之中。各國之間可能因為對事實與法律見解的不一致而難有共識，決策與行動的時間也因此缺乏效率。在外交與安全政策的過程中納入新型態的衝突與國際法之考量，並針對可能的爭點預作準備，將是各國因應混合威脅的發展重點。
[1]“Request of Ukraine for the Prescription of Provisional Measures under Article 290, Paragraph 5, of the United Nations Convention on the Law of the Sea,” International Tribunal for the Law of the Sea, April 16, 2019, https://tinyurl.com/y2cjx574; “International tribunal has no jurisdiction over Kerch incident — Russian Foreign Ministry,” TASS, April 17, 2019, http://tass.com/politics/1054039
[2] 受傷之烏國官兵一說為六名。衝突發生地點由於俄國官方的說法與其公布的船艇位置資料並不一致，和烏國船艇的通聯資訊亦有出入，而烏國官方的資訊則不夠精確，因此難以論斷。一名澳洲的自由記者根據若干直接與間接資訊，認為烏國船艇的確曾駛入克里米亞與俄國的12浬領海，但最嚴重的開火事件，則很可能發生於國際水域。參見Michael Cruickshank, “Investigating The Kerch Strait Incident,” Bellingcat, November 30, 2018, https://tinyurl.com/y36v9xt3
[3]“A Europe that Protects: Countering Hybrid Threats,” European External Action Service (EEAS), June 13, 2018, https://tinyurl.com/y6a82sxr
[4] Philip Kapusta, “The Gray Zone,” United States Special Operations Command White Paper, September 9, 2015, https://info.publicintelligence.net/USSOCOM-GrayZones.pdf, p. 1.
[5]以下內容整理自James Kraska, “The Kerch Strait Incident: Law of the Sea or Law of Naval Warfare?” European Journal of International Law: Talk!, December 3, 2018, https://www.ejiltalk.org/the-kerch-strait-incident-law-of-the-sea-or-law-of-naval-warfare/; David B. Larter, “Experts say Russia’s actions in the Kerch Strait were illegal,” Defense News, November 30, 2018, https://tinyurl.com/yxsgxvhl