第50期
壹、新聞重點
《新華社》於2019年5月30日報導，針對少數民族，中共中宣部會同中央文獻研究室和中國外文局編輯出版《習近平談治國理政》第二卷的蒙古、藏、維吾爾、哈薩克、朝鮮等5種少數民族版本即將出版，並指該書將「有利於民族地區黨員幹部更直接、更深入、更廣泛地學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想…不斷增進各民族對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國共產黨的認同、對中國特色社會主義的認同」。[1]對比中國近年對新疆少數民族的監視、強制通婚、廣設「職業技能教育培訓中心」（即再教育營）等違反人權之作法亦逐漸擴展至其他地區，習近平的少數民族治理思維之重要性亦逐漸增加。
貳、安全意涵
一、恐攻事件強化習近平的少數民族維穩思維
習近平當前對少數民族治理思維的形成，很大部分受其剛上任前兩年西藏、新疆維穩事件頻傳所影響。尤其在2014年4月的新疆烏魯木齊火車站恐攻事件後，習近平對自治區穩定的重視程度提高，並在同年陸續召開第二次「中央新疆工作座談會」和第四次「中央民族工作會議」，針對少數民族治理擬定相關政策，並特別著重反恐和族群融合的層面，習並定調自治區內的穩定為最高原則。[2]這事件也成為中共後續加強新疆管控和宗教管制的轉捩點。例如習近平在2014年5月的中央新疆工作座談會指出，要在各族樹立「正確的祖國觀」和「民族觀」，並表示「社會穩定和長治久安是新疆工作的總目標…遏制宗教極端思想蔓延等為重點，堅持依法治疆、團結穩疆、長期建疆…嚴厲打擊暴力恐怖活動作為當前鬥爭的重點」。[3]
二、習「多元一體」的民族治理思維
習近平的少數民族治理思維，其內涵多體現於近年包括「中央新疆工作座談會」、「中央民族工作會議」、十九大報告等內容(如附表)。從習的相關論述可知，習近平認為中國各民族皆為中華民族及文化下的一部分，對少數民族的工作，核心目標仍在於維繫中國的一體性以及擁護中國共產黨，並且要求民族間的團結。例如十九大報告所提的「促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起」；對少數民族的要求則在於各民族要加強對中國的認同，包含對中國特色社會主義的認同。而習近平對於少數民族的治理，除一般的經濟、社會、文化、政治等方面外，並且延伸至統戰、宗教及國安的層面。對少數民族的最主要政策在於透過精準脫貧、生活環境的改善、「一帶一路」戰略帶動自治區發展等經濟手段，並輔以愛國教育、文化認同等手段，增加對國家、共產黨的認同並且維護相關地區的穩定。
在具體目標方面，則是要求全中國56個民族都要為「實現中華民族偉大復興的中國夢」而努力。若落實到民族治理，即為形塑「多元一體」的民族架構，中國各民族皆為中華民族的一部分、中華民族文化也包含其他的少數民族文化。在這個基礎下，習近平允許各族保持文化的多元性。如同十九大報告即以各民族「鑄牢中華民族共同體意識」為當前及未來的重要方針。
三、習對少數民族的區別對待
習近平十分重視地區穩定和對中華民族文化的維護，因此如果有無法整合之民族或是特定少數民族背離上述兩點，習近平則對背離的原因追根究柢，並以實際政策加以打壓。例如中共認為要維護新疆地區的穩定，宗教因素為重要原因，因此習近平逐步以社會穩定和國家安全為由，加強管控其他信奉伊斯蘭之少數民族，並提升對少數民族和宗教團體的統戰工作。在政策上實行高壓統治、十戶聯防、強迫通婚等，在制度上則包括增設統戰部第九局（負責新疆事務）並由統戰部領導國家民族事務委員會和國家宗教事務局。
此外，由於中共擔心西藏的分離主義意識，亦使得該地以藏族為首的少數民族受到差別對待，例如近期中共開始在西藏興建再教育營。[4]若從習對少數民族的相關發言和中共對新疆與西藏地區少數民族之實際做法相比較，習對具有分離主義、恐怖主義地區或危害區域穩定之少數民族的治理，背離了過去中共對一般少數民族之治理思維，出現差別對待（如下圖）。尤其，雖然歐洲15個國家駐北京大使在2018年11月曾致信新疆官員要求對人權狀況提出解釋，美國大使布蘭斯塔德（Terry Branstad）亦在2019年5月底赴西藏訪問並對中共妨礙宗教自由表示擔心，但中共在西藏及新疆地區仍維持一貫立場，不為所動。
圖、習近平治理思維對少數民族之差別對待
說明：*特定地區此指新疆及西藏，由於新疆地區有47個少數民族、西藏亦有40多個少數民族，且被中共認為分離主義和恐怖分子多，故以地區表明。
資料來源：洪子傑繪製。
參、趨勢研判
一、加速融合恐不利少數民族維持其民族性
習近平的少數民族治理思維，其經濟目的在於脫貧、社會目的在於穩定、文化目的在於融合、然而在政治目的則較為曖昧。習雖然強調各民族的平等，並且持續過去中國共產黨反對所謂的大漢族主義以及地方民族主義的立場，即反對民族間的歧視、反對漢人優先政策或是反對少數民族利益優先政策，但在政策執行上其實越來越不利少數民族維持其民族性。過去中共內部有一派認為應取消自治區和減少少數民族的優惠政策，並進一步淡化民族差異，例如全國政協民族宗教委主任朱維群擔任中共統戰部副部長時曾發表過《對當前民族領域問題的幾點思考》，呼籲取消自治區等政策。儘管習近平最終認為「民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖」而作罷，但其實習近平的民族治理思想，是符合淡化各個民族一派的思維，因此未來仍可能持續高舉共產黨在少數民族治理上的平等大旗，實際上則是巧立名目打壓特定民族或取消特定優惠。此外，由於習所強調的各民族要為實現中華民族的復興所努力，但其核心和內涵的具體實現仍以漢人主導的各項政策及其中華文化的國族認同為主。當習近平持續強調民族融合，並以差別對待的方式對待所謂妨礙中華民族文化形成之民族，中國的少數民族之民族性未來將會越來越難維持。
二、對少數民族的控管範圍將持續擴散
由於伊斯蘭對於習近平的民族融合是有衝突的，因此中共對信奉伊斯蘭的少數民族之管控將會持續加大。雖然原任西藏自治區黨委書記陳全國在2016年接任新疆維吾爾自治區黨委書記後，對新疆少數民族的控制日趨嚴格，各種科技監控項目和再教育營之數量皆不斷增加並受到國際撻伐，但因新疆近2年未有恐攻事件，不但受到習近平高度肯定，2019年4月16日在重慶召開扶貧座談會，陳全國的座次安排更高於胡春華而引人注目，有權勢看漲之猜測。[5]
因此面對習近平「鑄牢中華民族共同體意識」理念，陳全國對新疆之作法未來可能將持續引起其他省份之效法，加強控管地區內的少數民族。目前除西藏開始建立再教育營之外，亦有傳言《新疆維吾爾自治區去極端化條例》將在寧夏、青海、甘肅及陝西實施。此外，2015年甘肅、寧夏、陝西、青海、河南、天津、雲南、四川八省市自治區所實施共同制定的《清真食品認證通則》，近期亦逐步以《中華人民共和國標準化法》要求各省市逐漸廢除《清真食品認證通則》，目前已有甘肅、陝西、寧夏、雲南廢除其食品認證。加上習近平持續加強「遏制宗教極端思想」，加強對其他宗教的管制，未來對少數民族的管控範圍亦可能持續擴散至其他地區。
附表、中共2014年以來有關少數民族相關報告內容摘列
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分類
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內容
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民族關係
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1. 中華民族和各民族的關係，是一個大家庭和家庭成員的關係，各民族的關係，是一個大家庭裡不同成員的關係。各民族在分佈上的交錯雜居、文化上的兼收並蓄、經濟上的相互依存、情感上的相互親近，形成了你中有我、我中有你，誰也離不開誰的多元一體格局。全黨要…堅持把維護民族團結和國家統一作為各民族最高利益…同心同德為實現「兩個一百年」奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而奮鬥。
2. 讓各族人民增強對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同。
3. 要高舉各民族大團結的旗幟，在各民族中牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識，最大限度團結依靠各族群眾，使每個民族、每個公民都為實現中華民族偉大復興的中國夢貢獻力量，共用祖國繁榮發展的成果。
4. 漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族之間也相互離不開。
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民族融合
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1. 讓各族人民增強對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同。
2. 引導各族群眾牢固樹立正確的祖國觀、歷史觀、民族觀；用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識；堅決反對大漢族主義和狹隘民族主義，自覺維護國家最高利益和民族團結大局。
3. 要旗幟鮮明地反對各種錯誤思想觀念，增強各族幹部群眾識別大是大非、抵禦國內外敵對勢力思想滲透的能力。加強中華民族大團結，長遠和根本的是增強文化認同，建設各民族共有精神家園，積極培養中華民族共同體意識。要積極做好雙語教育、信教群眾工作和少數民族代表人士和知識份子工作。
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制度安排
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1. 民族區域自治制度是我國的一項基本政治制度，是中國特色解決民族問題的正確道路的重要內容。把憲法和民族區域自治法的規定落實好，關鍵是幫助自治地方發展經濟、改善民生。
2. 民族分裂勢力越是企圖破壞民族團結，我們越要加強民族團結，築牢各族人民共同維護祖國統一、維護民族團結、維護社會穩定的鋼鐵長城。要堅定不移堅持黨的民族政策、堅持民族區域自治制度。民族團結是各族人民的生命線。
3. 要以推進基本公共服務均等化為重點，著力改善民生。
4. 對少數民族流動人口，不能採取「關門主義」的態度，也不能採取放任自流的態度，關鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對接。堅決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數民族群眾、傷害民族感情的言行，引導流入城市的少數民族群眾自覺遵守國家法律和城市管理規定，讓城市更好接納少數民族群眾，讓少數民族群眾更好融入城市。
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共產黨
角色
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1. 只要我們牢牢堅持中國共產黨的領導，就沒有任何人任何政治勢力可以挑撥我們的民族關係，我們的民族團結統一在政治上就是有充分保障的。民族地區要重視基層黨組織建設，加強幹部作風建設。要形成黨委領導、政府負責、有關部門協同配合、全社會通力合作的民族工作格局，堅持好、健全好民委委員制度。
2. 要建設一支政治上強、能力上強、作風上強的高素質幹部隊伍。要大力選拔對黨忠誠、關鍵時刻敢於發聲亮劍、有較強群眾工作能力和應對突發事件、駕馭複雜局面能力的幹部。要把抓基層、打基礎作為穩疆安疆的長遠之計和固本之舉，努力把基層黨組織建設成為服務群眾、維護穩定、反對分裂的堅強戰鬥堡壘，讓黨的旗幟在每一個基層陣地上都高高飄揚起來。
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經濟
民生
環保
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1. 要加強基礎設施、扶貧開發、城鎮化和生態建設，不斷釋放民族地區發展潛力。基礎設施建設要重點解決路和水的問題。同時支援地方搞好水利設施建設，全部解決農村人口飲水安全問題。打好扶貧攻堅戰，民族地區是主戰場。要創新思路和機制加快推進集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅。要加大扶貧資金投入力度，重點向農牧區、邊境地區、特困人群傾斜，建立精準扶貧工作機制，扶到點上、扶到根上，扶貧扶到家。
2. 對邊疆地區、貧困地區、生態保護區實行差別化的區域政策，優化轉移支付和對口支援體制機制，把政策動力和內生潛力有機結合起來。要緊扣民生抓發展，重點抓好就業和教育；發揮資源優勢，重點抓好惠及當地和保護生態；搞好扶貧開發，重點抓好特困地區和特困群體脫貧；加強邊疆建設，重點抓好基礎設施和對外開放。
3. 要大力發展特色優勢產業，增強民族地區自我發展能力。把優勢資源開發好、利用好，推動產業結構上水準，加快發展服務業，逐步把旅遊業做成民族地區的支柱產業。
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教育醫療
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1. 教育投入要向民族地區、邊疆地區傾斜，加快民族地區義務教育學校標準化和寄宿制學校建設，實行免費中等職業教育，辦好民族地區高等教育，搞好雙語教育。加快改善醫療衛生條件，加強基層醫療衛生人才隊伍建設。
2. 要堅持教育優先，培養優秀人才，全面提高入學率，讓適齡的孩子們學習在學校、生活在學校、成長在學校。要吸引更多優秀人才投身教育，國家的教育經費要多往新疆投。
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其他相關重要政策與目標原則
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1. 社會穩定和長治久安是新疆工作的總目標。必須把嚴厲打擊暴力恐怖活動作為當前鬥爭的重點，高舉社會主義法治旗幟，大力提高群防群治預警能力，築起銅牆鐵壁、構建天羅地網。要並行推進國內國際兩條戰線，強化國際反恐合作。
2. 處理宗教問題的基本原則，就是保護合法、制止非法、遏制極端、抵禦滲透、打擊犯罪。要依法保障信教群眾正常宗教需求，尊重信教群眾的習俗，穩步拓寬信教群眾正確掌握宗教常識的合法管道。要重視培養愛國宗教教職人員隊伍，採取有力措施提高宗教界人士素質，確保宗教組織領導權牢牢掌握在愛國愛教人士手中。
3. 對南疆發展，要從國家層面進行頂層設計，實行特殊政策，打破常規，特事特辦，並確保到2020年新疆全面建成小康社會目標基本實現。
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資料來源：洪子傑整理自中共官方公開資料。
[1] 《習近平談治國理政》第二卷中文版於2017年10月出版。〈《習近平談治國理政》第二卷少數民族文字版出版發行〉，《新華社》，2019年5月30日，https://tinyurl.com/y4wccdlb。
[2] 這兩次對習近平的民族政策具有指標性意義。過去第一次「中央新疆工作座談會」於2010年召開；第三次「中央民族工作會議」於2005年召開。
[3] 〈習近平：要在各族群眾中牢固樹立正確的祖國觀、民族觀〉，《人民網》，2014年5月30日，http://gx.people.com.cn/n/2014/0530/c229247-21316575.html。此外，《人民日報》的評論員文章亦表示：「從現在開始，新疆只有兩種人，熱愛和平的普通人，和不知死活的亡命歹徒。從現在起，新疆只有兩種聲音，嚴懲不法分子，和安撫無辜傷患及家屬。從現在開始，新疆只有一種心情，捍衛我們的和平生活，絕不允許任何人觸碰我們的底線。從現在起，新疆只有一種態度，反恐維穩，軍民一心，絕不手軟」。詳見，〈人民日報評論員：「零容忍」鏟除暴恐分子〉，《人民網》，2014年5月23日，http://opinion.people.com.cn/BIG5/n/2014/0523/c1003-25053471.html。
[4] 相較之下中共對於西南地區的白族、壯族等較少管控。目前西藏至少已有3座再教育營。詳見，Vinayk Bhat, “China claims it has no ‘Gulags’, but satellite imagery shows 3 new ones coming up in Tibet,” The Print, February 12, 2019, https://tinyurl.com/y5f9jup2。
[5] 邱國強，〈習近平重慶開會 新疆書記座次靠前引聯想〉，《中央社》，2019年4月17日，https://www.cna.com.tw/news/acn/201904170190.aspx。
