美日安保條約擴大合作領域的意涵
2019.06.17
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壹、新聞重點
2019年5月26日，川普總統以國賓身份拜訪日本，係日本改採「令和」年號之後，第一位訪問日本的外國總統。5月27日，美日兩國舉辦高峰會談，重申美日不僅是元首間有著良好的互動關係，當今的美日同盟，更是史上最堅固且最緊密的同盟關係。美日在新的時代，欲更加強化雙方的合作關係，雙方作為彼此的全球夥伴，將致力於地區及國際社會的和平與繁榮。[1]
川普的訪日及高峰會談內容，不僅延續2019年4月19日（美東時間）在華府舉辦「2+2」的安全諮詢會議相關議題外，雙方再次承諾將促進自由且開放的印太地區，並強化在網路、太空和電磁波領域的合作。[2]
另外，關於安保條約，美日官員則有新的詮釋。根據安保條約第五條規定，美國有義務在針對日本或駐日美軍遭受包括「網路攻擊」在內之武裝攻擊中，幫助日本保衛領土。這是美日首次把「網路攻擊」列在安保條約第五條範疇內。也就是說在某些情況下，「網路攻擊」可能構成安保條約第五條中所說的「武裝攻擊」。但如何將具體「網路攻擊」界定為武裝攻擊，並適用美日安保條約第五條，兩國將通過密切的磋商，並視具體情況決定。[3]
貳、安全意涵
一、網路威脅趨勢使美日調整同盟戰略因應
美日雙方認知到，在太空、網路空間和電磁波等新領域技術日新月異的情況下，美日面對的威脅將有別於傳統武力攻擊，敵人的攻擊將更全面且多樣化，雙方必須在新領域實現美日一體化、擴大同盟合作的戰略。兩國將推進致力於加強同盟的嚇阻力和應對能力，使同盟關係更加堅固。
然而，「網路攻擊」一詞並非首次正式被納入在同盟條約規範內，早在2011年美澳「2+2」會議中就已提及「網路攻擊」在國際法上的定位，並在《太平洋安全保障條約》（美澳紐安全條約）（Australia, New Zealand, United States Security Treaty, ANZUS）中，率先認定「網路攻擊」可成為行使集體自衛權之對象。
2013年北大西洋公約組織專門委員施密特（Michael N. Schmitt）所出版《塔林手冊2.0》（Tallinn Manual 2.0）一書中提到：「網路攻擊，若與動態武器攻擊所造成的傷害程度相當時，網路攻擊將會成為自衛權行使的對象」。[4]2014年北約高峰會明定，網路防衛是北約集體防衛的核心任務之一。此次美日最大的突破就是延續國際趨勢把「網路攻擊」視為「武裝攻擊」，並適用於美日安保條約第五條之規範。
二、美日將強化跨領域軍事防衛能力
由於安全環境明顯與過往不同，故現代化作戰中要發生大規模武力衝突的可能性相對變低，太空、網路空間及電磁波將成為現代戰爭的主要場域。例如：中國與俄羅斯試圖在各領域挑戰美國，改變國際權力平衡與增加不確定性，並運用「混合戰」（Hybrid Warfare），結合軍事與非軍事手段威脅他國主權以及運用網路操縱他國輿論。
然而，在日益嚴峻且具有高度不確定性的安全環境下，美日認識到必須重新整合戰略，加強「跨領域統合防衛力」來因應當前的威脅。兩國具體的行動如下：1.將太空納入跨領域作戰中的一個重要發展領域，以及必須強化彼此在太空開發能力的運用，日本預計2023年要發射的準天頂衛星（Quasi-Zenith Satellites, QZS）系統將會搭載美國所提供的空間動態感測（Space Situational Awareness, SSA）裝置。2.美日透過設置陸基神盾型飛彈防禦系統（Aegis Ballistic Missile Defense System）來因應飛彈及導彈的威脅。另外，隨著中程導彈飛彈的不斷擴散，雙方達成共識，將攜手合作處理導彈所帶來的強大安全威脅。[5]
參、趨勢研判
一、美日安保第五條對網路攻擊產生嚇阻力
網路世界無遠弗屆，一台電腦一條網路即可對各地進行監視及破壞。美國國務院的法律顧問高洪株（Harold Hongju Koh）曾經說過：「網路攻擊若直接造成死傷或重大破壞，將被視為武力攻擊」。[6]例如：關鍵基礎設施中對核能電廠進行惡意網攻、對水庫閘門進行惡意放水、對居住地區進行攻擊以及對航空管制站或軍事設施進行攻擊等，都可能造成重大傷亡。事實上，美日在重要關鍵基礎設施的定位有所不同（請參閱附表），但共同維護關鍵基礎設施的安全目標一致。這次美日安保條約把網路攻擊納為武力攻擊的範疇內，至少對惡意的網路攻擊具有一定的嚇阻作用。
二、判斷網路攻擊的主體仍有其困難度
關於網路攻擊，最難掌握的就是攻擊發動者。大規模的網路攻擊，可能是由民間的駭客組織所發動，亦即所謂的非國家主體。同時，該組織也有可能透過第三國伺服器進行攻擊。就目前的技術而言，要掌握網路攻擊發動者是相當困難。
另外，當要追究國家責任時，必須要證明該攻擊行為係受到該國政府所指使。若發動網路攻擊屬於個人行為的話，也要去追究其是否有受到特定的國家組織支持。
截至目前為止，關於針對網路攻擊來追究其國家的責任，少有一件成功案例。2014年5月，以國家為主體的中國5名駭客，非法進入企業網站，竊取商業機密，被美國司法部以刑事罪起訴。
附表、美日兩國重要關鍵基礎設施分類比較
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日本13領域 |
美國16領域 |
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資訊通訊 |
資訊技術 |
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金融 |
金融 |
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民航 |
運輸 |
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鐵路 |
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物流 |
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電力 |
核電廠 |
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水庫 |
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能源 |
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瓦斯 |
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自來水 |
自來水（上下水道） |
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政府行政系統 |
政府功能 |
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急救系統 |
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醫療 |
醫療・公眾衛生 |
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化學 |
化學 |
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石油 |
無對應項目 |
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信貸 |
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無對應項目 |
重要製造業 |
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商業設施 |
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防衛基礎產業 |
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農林水產業 |
資料來源：「重要インフラの情報セキュリティ対策に関わる第3次行動計画」，NISC，2014年5月19日，https://www.nisc.go.jp/active/infra/pdf/infra_rt3.pdf。
[1] 〈日米首脳会談〉，日本外務省，2019年5月27日，https://tinyurl.com/y2pdlof5。
[2] 〈日米安全保障協議委員会共同発表〉，日本外務省，2019年4月19日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000470737.pdf。
[3] 〈“サイバー攻撃は武力攻撃”日米安保条約適用で共同対処へ〉，NHK NEWS WEB，2019年4月20日，https://tinyurl.com/y5sgxl83。
[4] 〈サイバー防衛でがっちり手を結ぶ日米〉，Wedge Infinity，2019年5月9日，http://wedge.ismedia.jp/articles/-/16088。
[5] 〈日米安全保障協議委員会共同発表〉，日本外務省，2019年4月19日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000470737.pdf。
[6] 〈サイバー攻撃に実はなすすべがない日本の現実〉，JBPRESS，2019年5月15日，http://jbpress.ismedia.jp/articles/-/56364?page=5。