「印太戰略」南海策略藍圖
2019.06.17
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壹、新聞重點
2019年6月1日，美國國防部公布《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report），重申美國將持續執行在南海等地的「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations, FONOPs），並正式提出「印太海上安全倡議」（Indo-Pacific Maritime Security Initiative, Indo-Pacific MSI），說明2016年以來美國與南海周邊國家的合作情形。在「香格里拉對話」（Shangri-La Dialogue）的演講中，美中兩國防長也以不點名方式批判對方在南海的作為。5月29日，美國參謀首長聯席會議主席鄧福德上將（Joseph Dunford）指出，中國國家主席習近平違背「不將南海島礁軍事化」的承諾，未來北京若再有任何擴張行動，各國應該採取「集體行動」（collective action）向北京究責。5月23日，美國聯邦參議院13名共和黨和民主黨參議員，聯名要求參議院重新審查《南海和東海制裁法案》（South China Sea and East China Sea Sanctions Act），顯示參議院跨黨派議員對南海與東海議題的重視。[1]近期幾則關於南海的新聞顯示，美國「印太戰略」之下的南海策略似已趨於明朗，茲簡述如後。
貳、安全意涵
過去美國的「印太戰略」，在南海區域方面給人只有「航行自由行動」的印象。但進入2019年以來，「印太戰略」的南海策略似已逐漸形成體系脈絡。初步歸納至少有以下四點：
一、美國透過「印太戰略」強化南海周邊國家海上能力
自南海問題成為各國矚目焦點後，美國除在中菲南海仲裁案提供菲律賓相關協助外，也提供南海周邊國家各種海上能力的軟硬體援助。最具代表性的是源自《2016會計年度國防授權法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016, 2016 NDAA）法案第1263條的「南海海上安全倡議」（South China Sea Maritime Security Initiative, 後來更名為「東南亞海上安全倡議」Southeast Asia Maritime Security Initiative, 簡稱MSI）。透過該倡議，美國提供印尼、馬來西亞、菲律賓、越南、泰國各種海上執法能力的援助。[2]
2017年底「印太戰略」提出後，先是美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）在2018年8月宣布將援助印太區域3億美元安全基金，隨後在《2019會計年度國防授權法案》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, 2019 NDAA）中，將「海上安全倡議」授權再延長5年，至2025年12月，並將「東南亞海上安全倡議」更名為「印度洋─太平洋海上安全倡議」（Indo-Pacific MSI），涵蓋範圍擴及南亞，增納孟加拉、斯里蘭卡為受援國，並增加印度為受涵蓋國家。日前公布的《印太戰略報告》，則正式將MSI納入「印太戰略」範疇，並闡明美國透過MSI提供菲律賓、越南、印尼、馬來西亞、泰國、斯里蘭卡、孟加拉等國訓練、裝備、補給，以提升其海域覺知（Maritime Domain Awareness, MDA）、分享與貢獻能力，創造共同區域海上圖像，使前述國家能更有效地觀測、管控自己的或各國共同的海域。[3]
二、美日聯合「印太戰略」盟國與夥伴對中國加大施壓
2019年5月25日，南韓《朝鮮日報》（Chosun Ilbo）指出，美國國務院最近向韓國外交部闡明有關「中國不正當主張領土主權，限制南海航行自由」的立場及美國的應對情況，並要求韓國政府給予明確支持。5月29日，美國參謀首長聯席會議主席鄧福德指出，中國國家主席習近平違背「不將南海島礁軍事化」的承諾，未來北京若再有任何擴張行動，各國應該採取「集體行動」向北京追究責任。鄧福德強調他不是號召對中國採取軍事行動，而是要針對違反國際規範和準則者，採取一致的集體行動，讓對方負起責任。此外，日本也協助美國，要求法國、越南採取共同行動。2019年1月，日法「2+2」會議中，法國首度積極回應日本要求共同壓制中國在海上的擴張行為，並重申將繼續參加美、英、澳洲等國在南海的「航行自由行動」。多家日本媒體也報導，日本、越南兩國防長已於5月商定合作應對中國在南海的侵略行為。
中國的智庫報告對美國拉攏盟友的作為有清楚的觀察。2019年4月9日，北京大學海洋研究院發表《南海局勢：回顧與展望》報告指出，在南海問題上，美國加大對盟國及南海周邊國家的拉攏和施壓，要求盟國配合，提升在該地區的力量存在和行動力度。中國南海研究院的報告《中美能否有效管控南海利益衝突》也指出，美國不僅擴大在南海以航行自由宣示為主的行動，並使之常態化，還不斷拉攏域內外盟友如日本、韓國、澳洲、英國參與，儼然已構建起一個以中國為首要防範標的之聯合陣營。[4]
三、華府從條約法律層面進一步反制中國
2019年3月，美國國務卿蓬佩奧明確表示，在南海對菲律賓部隊、飛機或船艦的武力攻擊，都將啟動《美菲共同防禦條約》（Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America）第4條下共同防禦的義務。透過盟約的強化，美國不僅加強對菲律賓的安全承諾，也為美軍在南海反制中國取得法理依據。美國國防部在《印太戰略報告》中也指出，不符國際法的過度海洋權益主張，若未予以挑戰，將威脅以規則為基礎的國際秩序（rule-based international order）及美國與其盟國夥伴的利益。因此，美國將在國際法允許的地方執行「航行自由行動」，並鼓勵盟國與夥伴採取同樣作為。此外，美軍也從關島安德森空軍基地（Anderson Air Force Base）或印度洋的迪亞哥加西亞島（Diego Garcia）海軍基地，派遣B-52 轟炸機飛越南海空域，執行飛航自由行動。
另外，2019年5月美國聯邦參議院13名共和黨和民主黨參議員，聯名要求重新審查的《南海和東海制裁法案》若獲通過，任何中國實體和個人若參與北京當局在爭議海域的「非法或危險活動」（dangerous and illegal activities），包括填海造陸、建造燈塔、修建行動通信基礎建設等，美國政府將可依法沒收這些實體與個人在美國的金融資產，並吊銷或拒絕相關人士的赴美簽證。該法案並要求美國國務卿每半年向國會提交報告，指認在南海區域內進行工程建設或開發專案的中國人或公司。參與連署的共和黨參議員盧比歐（Marco Rubio, R-FL）表示：「由於不能放任中國政府持續肆無忌憚地違反南海和東海的國際規範，這項立法將賦予（美國政府）新的制裁權，使北京注意到美國有意使違反者承擔責任」。
四、美國可能以海岸防衛隊因應中國海上民兵與海警
針對中國大量海上民兵在南海集結，美國海軍軍令部長李察遜上將（Admiral John Richardson）表示，他已在2019年1月告知中國海軍司令員沈金龍，美國將把中國海警或海上民兵視同中國海軍，因為他們被用來推動北京軍事野心。4月20日，美國海岸防衛隊司令舒爾茲（Admiral Karl Schultz）上將接受《華盛頓郵報》（Washington Post）訪問時表示，近期美國海岸防衛隊已加強亞太地區部署，參與中國周邊海域的警戒巡邏。美國海岸防衛隊的「巴索夫號」（USCGC Bertholf WMSL 750）巡邏艦，已於2019年1月部署到亞太地區，並配屬第七艦隊。這是美國海防大型巡邏艦首次部署到亞太地區，也代表海岸防衛隊使命的擴大。海岸防衛隊亞太地區女司令官費根（Linda Fagan）中將也說，另一艘巡邏艦「史崔頓號」（USCGC Stratton WMSL 752）2019年稍晚也將部署到亞太地區，重點參加美國與亞太夥伴國家的訓練巡邏。美方派遣海岸防衛隊艦艇，反映了華府因應中國在灰色地帶發起挑戰的新思維。不排除未來美方可能以海防艦艇機動應處中國海警船與民兵機漁船的行動。
參、趨勢研判
一、美國將持續增強在南海的軍事力量與壓力
美國《國家安全戰略》（National Security Strategy）報告和《國防戰略》（National Defense Strategy）報告，均確認印太區域為其「優先戰區」（priority theater），國防部代理部長夏納翰（Patrick M. Shanahan）在「香格里拉對話」的演講中，也重申此點。相對地，2018年以來，中國已在中業島（Thitu Island，菲律賓稱Pagasa Island）周邊集結了275艘以上的漁船。依解放軍「人民戰爭」的思維，北京可能繼續在南海建設非海軍設施，派遣非海軍船隻，以維護其對南海主權。[5]此外，隨著解放軍可能在2019年部署第2艘，並開始建造第3艘航空母艦，中國有可能在南海部署1艘航艦。在此情勢下，美國將進一步加強美軍及其盟友、夥伴在南海，甚至台海的軍事存在，並進一步落實「印太戰略」。換言之，南海議題將愈來愈被整合到「印太戰略」中，美國在印太區域的軍力與作為也將更趨常態化。
二、美中或須強化對話以避免誤判風險
中國南海研究院報告指出，美國已經認定中國正在南海獲得戰略優勢，並意圖控制南海，因此美方決意以更強硬的手段來應對。該報告並指，除了美國自身力量的投入，華府還可能借力日、澳、英、印、韓、越等國海上力量的加入來抗衡中國，南海將因此日益呈現「冷對抗」的局面。美國蘭德公司（Rand Corporation）、外交關係協會（Council on Foreign Relations, CFR）等智庫，也都將南海列為美國最有可能與中國發生衝突的區域之一。隨著雙方在南海力量的集結與強化，誤解、誤判，甚至衝突發生的風險也隨之升高。若美軍及其盟友在南海「航行自由行動」的頻率上升（2019年5月有2次），或中方海上民兵動作激化（如5月底澳洲海軍直升機飛行員在南海飛行時遭雷射光照射），美中雙方或應考慮透過外交與安全對話機制、重大軍事行動通報熱線、海空相遇行為準則等機制，加強或至少保持戰略上的互動與溝通，以妥適管控分歧，防止嚴重誤判。
[1] 《印太戰略報告》中，雖無以南海為名的專章，但有「支持全球公域的自由與進出」專題討論航行自由問題，報告全文也提到南海（South China Sea）10次。2019年6月1日，美國代理防長（已獲川普提名）夏納翰（Patrick M. Shanahan）在演講中，以不點名的方式，批評中國「在該地區破壞體制，靠著迂迴漸進式的行動及各種言論工具，在經濟及外交上剝削他國，在軍事上恫嚇他國」。次日，中國國務委員兼防長魏鳳和也在南海問題上不點名批評美國想在南海興風作浪、亂中牟利；打著維護「航行自由」的幌子到南海橫衝直撞，是南海最大的不穩定因素。請見“ Indo-Pacific Strategy Report,” U.S. Department of Defense, June 1, 2019, https://reurl.cc/7Npd5; Brad Lendon and Ivan Watson, “US will not ignore China's behavior in South China Sea, acting defense secretary Shanahan says,” CNN, June 1, 2019, https://reurl.cc/9qlQa;〈魏鳳和香會演講全文 為和平而來〉，《中國評論新聞網》，2019年6月2日，https://reurl.cc/bgQ33; “Xi broke S. China Sea promise: US general,” Straits Times, May 31, 2019, https://reurl.cc/NgvOx; David Brennan, “Senate Considering South China Sea Sanctions on China As Massive Trade War Rattles Relations,” Newsweek, May 23, 2019, https://reurl.cc/l2mnj。《南海和東海制裁法案》曾在2017年3月提出，但草案一直停在參議院外交委員會，沒有進到全院審查。
[2] 該倡議效期5年，自2016 NDAA生效起，至2020年9月30日止。編列經費2016年5000萬、2017年7500萬，2018至2020 年每年各 1 億美元。See Section 1263 South China Sea (SCS) Maritime Security Initiative (MSI), “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2016,” Congress.gov, https://www.congress.gov/114/plaws/publ92/PLAW-114publ92.pdf
[3] See Section 1252. Redesignation, Expansion, and Extension of Southeast Asia Maritime Security Initiative, “H.R. 5515 - John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019," 115th Congress (2017-2018), Congress.gov, https://www.congress.gov/115/bills/hr5515/BILLS-115hr5515enr.pdf；《印太戰略報告》指出，在MSI的前3年（2016-2018），美國國防部致力於與南海周邊國家強化資訊分享、聯合作業互通性（interoperability）與多國海上合作。包括援贈巡邏機、無人機、高續航力巡邏艇；建置安全的資訊分享網絡與通訊系統；建立共同的情報、監視、偵察（Intelligence, Surveillance and Reconnaissance, ISR）系統；透過演習強化聯合作業互通性（interoperability）等。
[4] 〈「南海戰略態勢感知平臺」上線暨南海局勢報告發佈會〉，北京大學海洋研究院，2019年4月16日，https://ocean.pku.edu.cn/info/1038/3486.htm；〈中美能否有效管控南海利益衝突〉，中國南海研究院，2019年5月15日，http://www.nanhai.org.cn/review_c/368.html。
[5] 「人民戰爭」是毛澤東思想核心之一，學術研究上似無各方公認的定義，惟一般認為係指利用全人民的力量，動員一切人力物力，打擊侵略者，保衛國家、民族的一種戰爭型態。