俄羅斯因應北極戰略競爭作為之評析
2019.06.17
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壹、新聞重點
2019年5月24日，《紐約時報》（New York Times）指北極為中國蓬勃全球野心之最新競技場，而中美緊張關係正延伸至北極。美國國防部《2019年中國軍力報告》（Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019）即首度警告中國於北極持續增長的存在；2019年5月，美國國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）更於北極理事會（Arctic Council）部長會議，直言中國將在北極複製南海爭奪島礁及「一帶一路」債務陷阱之舉。報導另稱，著眼長期博奕的中國正與北極頭號擴張主義大國俄羅斯結成夥伴。俄羅斯過往對北極此間競爭謹慎以對，卻因烏克蘭危機而與中國合作。惟報導同時指出中俄在北極的關係複雜，中國刻正建立遠洋海軍，以保護其擴大中的全球利益。未來中國戰略投資之所在，其海軍或將隨之出現。美國應急起直追，避免北極權力平衡倒向中俄兩國。[1]
報導認為目前北極呈現中俄聯合抗美態勢，惟北極戰略競爭未來將因中國野心升高。報導言之鑿鑿，卻忽略俄羅斯的因應作為實為影響中國涉足北極的關鍵。
貳、安全意涵
一、俄聲張北極主權旨在強化能源安全與後方穩定
北極能源開發與航運管理係俄羅斯當前最關切者，但此又涉及北極主權糾紛。俄國經濟仍倚賴資源出口，若能鞏固北極主權，自能囊括此間經濟利益，連帶消除可能的非傳統安全威脅。俄羅斯於2008年至2014年間發布三份北極政策文件，[2]除自許為「主導北極的國家」，並擬於2020年前將北極變為能源戰略基地，亦規劃基礎設施建設、保障其極地原住民福利，以提升當地社會經濟發展及人口增長，從而保障其國家安全與社會穩定。
在鞏固主權的前提下，確保此間能源安全與航運利益，進而帶動西伯利亞北岸沿線開發，為俄國經濟安全及社會穩定之最佳保障。俄國北極「亞馬爾液化天然氣項目」（Yamal LNG）於2015年接受中國絲路基金挹注，乃至於「北極液化天然氣二號項目」（Arctic LNG 2）在2019年接受中國石油天然氣集團兩家子公司各入股10%，即為前述思維體現。畢竟中國無權聲索北極主權，即令參與北極能源開發，其既未持股過半亦無權主導，故對俄羅斯此間的能源安全將是助力，更有助其經濟安全與社會穩定。
二、以軍事手段作為北極主權聲索之後盾
2019年3月，俄羅斯對外國軍艦制定北方航線通行規則，要求得提前45天通報、告知航行詳盡資訊及艦長身分，且必須配備俄國領航員。軍艦若未獲准而通行，俄方可強制制止，更可扣押或摧毀。[3]有別於外國商船能自由選擇破冰領航，俄羅斯對外國軍艦卻愈發強勢。俄方強硬立場早揭櫫於其2008年與2013年的北極政策文件，除宣示建立北極部隊外，更強調為維護其北極利益，將強化此間軍事存在。蓋因任何對北方航線現狀的改變，皆屬國家安全與利益威脅。為此，2014年俄羅斯在北方艦隊基礎上組建「北極戰略司令部」；2015年成立北方艦隊第45航空防空軍，強化北極空中監控；近年又於北極大興土木，興建軍事基礎設施。
北極防衛的軍事任務主要由北方艦隊負責，太平洋艦隊亦負責部分防務。2019年初起，伊爾－38N（Il-38N）反潛機開始每日監控北極重要航道船艦及潛艇活動；2019年1月，俄方又在北極部署帶有人工智慧元件，能探測1,000公里外巡航導彈及無人機的「共振－N」移動式雷達系統；2019年5月上旬，北方艦隊更完成東部堪察加半島（Kamchatka Peninsula）與西部科拉半島（Kola Peninsula）電子對抗中心部署，日後可關閉航道區域之飛機、潛艇、水面船艦、無人機通訊聯繫和定位導航信號，務求完全控制該區。
參、趨勢研判
一、俄羅斯三管齊下因應北極戰略競爭
界定大陸礁層邊界乃北極戰略優先，故俄國將持續以扇形原則、先占原則及自然延伸原則聲張其主權訴求。為促進北方航線開發，俄羅斯除參與共建「冰上絲綢之路」，總統普亭（Vladimir Putin）亦於2019年4月第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇表示，正研究北方航線與中國「21世紀海上絲綢之路」整合的可能。普亭顯然冀望透過中國「21世紀海上絲綢之路」，提升北方航線國際吸引力。[4]
肩負北極防務的北方艦隊，除防範敵人自北極打擊俄國本土後方外，亦為俄羅斯捍衛北極主權與利益後盾，從而杜絕此間的非傳統安全威脅。俄羅斯單方面擴大解釋《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）第234條對沿岸國的授權，自訂北方航線航行規則此等國內法，早引起他國不滿，此又以向來主張航行自由的美國為最。但俄方此舉在於以武力支持北極主權聲索，意圖造成既成事實迫使他國接受，縱令科學考察證據不足亦然。
二、中國力推「一帶一路」故中俄北極軍事合作短期難見
除《紐約時報》推測中國海軍未來可能出現於北極外，俄國內部亦有鼓吹讓中國戰略導彈核潛艇進入北極威脅美國的言論，甚至提議兩國共建防空和導彈防禦系統。
中國此前雖與美國同樣主張北極航道航行自由，然其「雪龍號」於北極科考時，仍遵循《聯合國海洋法公約》與沿岸國相關法規，顯見中國目前無意捲入北極主權糾紛。再者，中國海軍若欲進軍北極，必然牴觸俄國北極戰略。俄羅斯在北極的強勢軍事作為與部署，縱令中國有心也力不足。最重要的是，「一帶一路」已是中國領導人習近平外交的指標，有非成不可的壓力。中國除迴避北極主權糾紛外，也不欲倡議沾染軍事色彩，引起他國防備。中國在北極既無軍事存在又無領土主張，要在北極複製南海爭奪島礁之舉實言之過早，更遑論於北極複製債務陷阱。在世人已有所提防與倡議永續發展考量下，預料中國將更審慎評估此間投資項目。
至於俄方鼓吹中俄北極軍事合作言論，至多為測風向之舉。中國現為美國頭號敵人，俄羅斯無需引狼入室，何況俄方亦不願他國軍事力量染指其北極地區。故中俄軍事合作短期內恐難見於北極。
[1] Somini Sengupta and Steven Lee Myers, “Latest Arena for China’s Growing Global Ambitions: The Arctic,” New York Times, May 24, 2019, https://tinyurl.com/y63ljvst
[2] 分別為2008年9月《2020年前及未來俄羅斯聯邦在北極地區的國家政策原則》（Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу）、2013年2月《至2020年前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全北極戰略》（Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года）以及2014年4月《2020年前俄羅斯聯邦北極地區社會經濟發展國家綱要》（Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года）。
[3] Алексей Козаченко, Богдан Степовой и Эльнар Байназаров, “Холодная волна: иностранцам создали правила прохода Севморпути Военным кораблям и судам придется уведомить Россию о своих планах за 45 суток,” Известия, 6 марта 2019, https://tinyurl.com/y2rowf9s
[4] 北方航線目前運輸航次多屬俄國境內運輸，以及由他國駛進該航線港口的過境運輸，完全穿越航線的跨境運輸比重偏低，顯見其國際吸引力不足。除自然環境變數影響外，沿線基礎設施未完善亦是主因。此即俄羅斯願與中國共建「冰上.絲綢之路」，欲藉此彌補資金和技術缺口之故。參見劉蕭翔，〈從「弗拉基米爾．魯薩諾夫號」遠東首航談中俄共建「冰上絲綢之路」〉，《國防安全週報》，第4期（2018 年7 月13 日），頁21。