從「2019全球外交指數」看在中國的 外國直接投資
2019.12.13
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壹、新聞重點
2019年11月27日澳洲智庫「羅伊研究所」（Lowy Institute）發布「2019全球外交指數」（Global Diplomacy Index）。根據該指數，中國在全球擁有276個駐外機構，高於美國的273個，顯示中國已超過美國，成為全球最大的外交強權。進一步來看，中國自2017年至2019年，使領館的數量增加5個，而同時期美國的使領館數量則減少1個。「羅伊研究所」的研究員布雷（Bonnie Bley）指出，領事館（consulate）的設立促進國家間的經濟合作，而大使館（embassy）的設立則增強政治關係。[1]
貳、安全意涵
布雷所言大使館服務政治目的，而領事館服務經濟目的，屬於傳統的外交關係。現今的大使館已下轄經濟與貿易相關部門，也因此同時具有服務政治與經濟的目的。若已設有大使館，卻仍欲設立領事館，合理的解釋是大使館現有人力無暇他顧，且擴充大使館編制的效益不高。因此，布雷關於「設立領事館可促進經濟合作」的說法可以解答一國是否設立領事館，下文則以中國為例，進一步探究在中國已經設立領事館的前提下，中國在外國的領事館數量與該國的經濟合作關係。
一、未設領事館的國家（地區）富含投資能力
關於在中國的「外國直接投資」（Foreign Direct Investment, FDI）一直是個學術研究的題目，從領事館數量的角度出發則不多見。在此以「外國直接投資」作為測量經濟合作的指標，除了依循既有的研究，亦可間接了解各國的信心因素。但必須先觸及研究限制，也就是中國無法設立領事館的情形，如香港、台灣與澳門。這三個情形便占「外國直接投資」的相當成分，其中又以香港的占比最高。以2017年外國對中國直接投資而言，總額達到1,158億美元，其中945億美元來自香港（71%），17億美元來自台灣（1.5%）、6億美元來自澳門（0.5%）。以圖1說明，2017年87%外國對中國的直接投資與中國設立領事館無關。因此，即使是中國未設領事館的國家（地區），其對中國的投資能力亦不容忽視。
圖1、外交關係佔外國對中國直接投資額的比例
資料來源：章榮明繪製，使用資料為「2019全球外交指數」，https://globaldiplomacyindex.lowyinstitute.org/2017/about.html；中華人民共和國國家統計局國家數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
二、領事館的數量與外國直接投資呈現正相關
以中國的個案而言，筆者要瞭解的是中國在外國設立的領事館數量與外國對中國直接投資的相關性，因此計算兩者的相關係數（correlation coefficient）是合宜的方式。下表為相關係數的計算結果，顯示領事館數量與外國直接投資呈現正相關（相關係數為0.526），且達到統計上的顯著水準（p<0.01）。 圖2呈現中國領事館數量與外國直接投資額的散布圖，可以看到大致上在圖的下方呈現正相關，異常值則出現在投資額20億美元以上。[3]
表、領館數與投資額的相關係數
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領館數 |
投資額 |
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領館數 |
1 |
0.526** |
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投資額 |
0.526** |
1 |
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*p<.05，**p<.01，***p<.001 |
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N=49 |
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資料來源：章榮明計算，依據資料如圖1。
圖2、中國領事館數量與外國直接投資額
資料來源：章榮明繪製，使用資料同圖1。
參、趨勢研判
一、中國增加領事館數量的可能性低
設立領事館需要人事與建物等各方面的成本，所能創造的價值能否高於成本，是領事館繼續維持的客觀條件。特別是領事館的設立是在已經設立大使館的前提下，等於是已負擔大使館成本之下的額外成本。因此，儘管就中國的個案而言，領事館數量與外國直接投資呈現正相關，且達到統計上的顯著水準，但在外國對中國投資總額中所占之比率過低。除非領事館能持續拉高外國直接投資的金額，如圖1所示，吸引「無領事館」的13%資金，甚至香港的71%資金，否則實無增加領事館的必要。
二、香港維持其金融地位的可能性高
根據中國國家統計局的數據，中國吸引的外國直接投資，自2009年的886億美元逐漸攀升至2018年的1,354億美元。期間只在2012年（1,117億美元）稍微下跌，其餘各年都呈現維持水位或持續成長的走勢。復依中國商務部的數據，2019年1到10月前十位國家/地區實際投入中國的外資總額為1,058億美元，其中僅香港即占797億美元，相當於香港占了75%的外國直接投資。[4] 值得注意的是，香港自2019年6月便開始反送中的示威，警民並曾發生多次激烈衝突。在這樣的情況下，經由香港進入中國的外國直接投資占比（75%）甚至超越2017年的71%（如圖1所示）。預期未來香港仍將維持吸引外國直接投資的主要地位。
[1]布雷所撰寫「2019全球外交指數」摘要，授權轉載於：Bonnie Bley, “Global Diplomacy Index: China Now Has the Largest Diplomatic Network,” News Lens, November 27, 2019, https://international.thenewslens.com/article/128041；關於布雷對該指數的發言，請見Ben Westcott, “China has overtaken US as world's largest diplomatic power, think tank says,” CNN, November 27, 2019, https://reurl.cc/e5ANz7。
[2]「羅伊研究所」共發布三次「全球外交指數」，分別在2016年、2017年與2019年。進行分析時，自然以2019年的資料最佳。但中國國家統計局公開的各國直接投資數據只涵蓋到2017年，因而只能以2017年的數據進行檢驗。必須說明的是，這樣的處理不至於造成結果失真。因為中國在2017年的「全球外交指數」中，271個使領館本就高居全球第二位。此外，設立領事館對於外國直接投資的遞延效果（deferred effect），也就是外國直接投資發生在領事館設立之後的隔年獲次年，未在考慮之列。
[3]在20億美元投資額以上的異常值，由左至右分別為荷蘭（21億美元）、南韓（36億美元）、美國（26億美元）、日本（32億美元）。
[4]關於中國國家統計局資料，請見《利用外資》，中國國家統計局，http://data.stats.gov.cn/ks.htm?cn=C01；關於中國商務部數據，請見〈2019年1-10月全國吸收外商直接投资快讯〉，《中國投資指南》，2019年11月21日，https://tinyurl.com/svnm7y6。