中國疫苗外交之地緣戰略影響與意涵
2021.03.19
瀏覽數
182
壹、新聞重點
中國全國政協13屆4次會議發言人郭衛民於110年3月3日的會前記者會表示,截至2月底,中國累計接種COVID-19疫苗5,200多萬劑次,總人口接種率尚不足4%,並抨擊「質疑中國是想利用疫苗出口來擴大地緣政治影響力」的指控過於狹隘。郭強調疫苗是防控並戰勝疫情的重要手段,也是當前國際社會抗疫合作的重要內容,且中國已宣示將疫苗作為「全球公共產品」。同日《金融時報》(Financial Times)報導「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue, QUAD)成員國美國、日本、印度、澳洲正在制定印太區域疫苗分配計畫,希望藉此抗衡中國的疫苗外交。[1]
貳、安全意涵
一、 中國疫苗分布成為地緣戰略顯影劑
根據中國外交部發言人汪文斌的發言,截至2021年2月23日為止,中國提供COVID-19疫苗(以下簡稱疫苗)援助的接收國已達53個,疫苗訂購則達27國。[2] 從全球現有疫苗批准與投入使用的整合資訊來看(圖1),包括康希諾(CanSino)、科興(Sinovac)、國藥集團北京(Sinopharm)、中國生物武漢生物製品研究所(Sinopharm -Wuhan)在內的四種疫苗,已涵蓋「一帶一路」兩大市場區域的東南亞與拉美。在歐洲,則由國藥集團承諾向「中國-中東歐17+1合作」成員國匈牙利、塞爾維亞、北馬其頓和蒙特內哥羅提供超過700萬劑;其中塞爾維亞2021年1月16日成為全歐洲第一個接收中國疫苗的國家,1月29日匈牙利跟進成為歐盟第一個批准該疫苗的成員國。[3]
圖一、全球COVID-19疫苗施打/緊急批准概況
圖片說明:更新至2021年3月5日。
資料來源:蔡榮峰彙整《紐約時報》疫情地圖、更新東協成員國與台灣的資訊後重繪,Carl Zimmer, Jonathan Corum and Sui-Lee Wee, “Coronavirus Vaccine Tracker,” New York Times, updated March 5, 2021, https://www.nytimes.com/interactive/2020/science/coronavirus-vaccine-tracker.html。
疫苗分布地圖反應某種程度上反映了美、中、俄等首批疫苗生產國的戰略布局,除了前述的中國佈局以外,美國疫苗覆蓋美洲大陸以及歐亞盟邦,形成「包圍」中國的分布;俄羅斯疫苗向中亞、中南半島、歐盟與拉美擴散,且明顯成為「一帶一路」亞太區域內中國疫苗的競爭者。值得一提的是,北約成員國、拉美等美國傳統影響力範圍已經出現了中俄「侵蝕」的現象,並產生了一系列疫苗外交競爭的節點國家,如蒙古、菲律賓、巴基斯坦、匈牙利、塞爾維亞、阿根廷、墨西哥。相較之下,越南則是東協唯一未接受中國製疫苗的成員國。
二、 疫苗技術與運輸需求影響普及速度
全球相關疫苗已進入第三期臨床試驗的種類主要有mRNA、腺病毒、滅活病毒、病毒蛋白四種(表一)。輝瑞(Pfizer)和莫德納(Moderna)兩家公司使用較先進精準的mRNA技術,透過注射病毒的遺傳因子來產生抗體。然此類技術運輸需要極低溫冷藏,如莫德納條件達零下20度以下,輝瑞則為零下70度。這類設備對於部分發展中國家來說成本過高。相較之下,中國的科興和國藥集團使用失去活性的病毒製作疫苗來刺激人體免疫系統產生抗體,雖然屬於早期發展的技術,可使用不耗電的冷藏設備保存。在非洲熱帶地區,這兩種疫苗的運輸成本差異可達15倍之譜。此外,中國在非洲、東協等新興市場所建立的產銷網路完整,使其擴散速度比歐美疫苗快上許多。[4]
表一、全球COVID-19疫苗(達第三期試驗階段)
種類 | 載體 | 疫苗 |
基因疫苗 | mRNA | (美國)Moderna(美國/德國)輝瑞Pfizer/BioNTech |
病毒載體疫苗 | 腺病毒 | (英國/瑞典)牛津大學/阿斯特捷利康Oxford/AstraZeneca (中國)康希諾生物CanSino(美國)嬌生Johnson & Johnson(俄羅斯)Gamaleya Research Institute |
滅活疫苗 | 滅活病毒 | (中國)科興生物技術公司Sinovac(中國)國藥集團北京Sinopharm(中國)國藥集團武漢Sinopharm -Wuhan(印度)巴拉特生物科技Bharat Biotech |
蛋白質疫苗 | 病毒蛋白 | (俄羅斯)Vector(美國)Novavax |
資料來源:蔡榮峰整理自Carl Zimmer, Jonathan Corum and Sui-Lee Wee, “Coronavirus Vaccine Tracker,” New York Times, updated March 5, 2021, https://www.nytimes.com/interactive/2020/science/coronavirus-vaccine-tracker.html。
三、 疫苗外交競爭成為影響發展中國家接種覆蓋率的關鍵因素
目前國際間流行病學家多認為,一國需要其總人口的70%至90%注射疫苗或有效痊癒,方達群體免疫之效果。[5] 然而基於供應鏈各階段成本差異、西方過度依賴市場機制使疫苗供需失衡、全球運輸受到疫情影響以及各國在國際生醫供應鏈的位置等各種因素,全球疫苗分配當前呈現極度不均的狀況。根據杜克大學全球健康創新中心統計截至2021年3月1日為止,由172國依人口比例3%分配的聯合國COVAX第一階段機制約為11.2億劑,然而全球高收入國家卻達46億劑,低收入國家僅為6.7億劑。[6] 其中,加拿大疫苗總數為其人口5倍之多、英國為3.6倍、歐盟為2.7倍、澳洲為2.5倍、美國則為2倍。[7]
前述因素雖導致達成群體免疫的疫苗覆蓋率時間表大相逕庭,但是對於發展中國家來說,是否為美中俄疫苗外交競相拉攏的對象,將大幅影響接踵進程(圖二)。第一波達成的美國與歐盟預計為2021年下半年。第二波2022年中旬除了其餘富國以及有能力製造疫苗的俄羅斯之外,還有前述受惠於疫苗外交競爭的國家。第三波為中國、印度等人口大國,以及僅依賴單一國家疫苗援助的發展中國家。最後一波則是僅依賴聯合國COVAX的發展中國家,預計在2022年下半年。
圖二、全球大規模疫苗接種預期時間概況
說明:數據基礎更新至2021年1月22日。
資料來源:蔡榮峰中文化整理自“More than 85 poor countries will not have widespread access to coronavirus vaccines before 2023,” The Economist Intelligence Unit, January 27, 2021, https://www.eiu.com/n/85-poor-countries-will-not-have-access-to-coronavirus-vaccines/。
參、趨勢研判
一、 北京藉疫苗顛倒疫情責任的追究對象
為了改善中國日漸遭到孤立的困境,並擺脫「武漢爆發疫情」的國際責任,北京將當前國際社群的危機化作自身的轉機,透過疫苗外交遂行國際統戰、爭奪道德高地,以其最終「顛倒疫情責任的追究對象」。中國一方面以簡化歸因、製造對比的方式,不斷強調中國不同於歐美「獨善其身」,所有片面的對比訊息不斷在各國際場域以並陳方式出現;另一方面利用聯合國系統進行國際統戰。
例如在2020年11月中旬歐美疫苗開始展現第三期試驗階段成果,相較之下中國疫苗實驗數據不透明、效力備受質疑,中共總書記習近平利用11月21日G20高峰會宣示中國將「努力讓疫苗成為各國人民用得上、用得起的公共產品」,將焦點導向了生產能力而非防護效力。[8] 2021年2月10日WHO武漢調查結果公布後的一週內,不斷有WHO專家抨擊中國拒絕提供相關資訊,中國外交部長王毅隨即於2月19日出席聯合國安理會疫苗問題部長級會議時,高調抨擊疫苗產能與分配雙赤字,暗指富國是「疫苗鴻溝」的原因,並主張COVAX分配應以「發展中國家優先」。[9] 中國每遭國際咎責,就會引導國際輿論轉移焦點,而掩蓋疫情以及搜刮全球醫療物資之責任卻隻字未提。
二、 疫苗成為美中爭奪多邊主義與供應鏈重組主導權的一環
中國將藉著不斷宣揚「人類健康共同體」概念,對美爭奪全球化領導話語權。此一中共國際統戰詞彙實為2012年中共十八大提出的「人類命運共同體」最新的變體。擔任聯合國安理會非常任理事國的愛沙尼亞,其情報局在2021年3月4日的內閣會議上公布的報告《2021年國際安全與愛沙尼亞》(International Security and Estonia 2021)指出,這些屬於中共政宣的「共同體」詞彙不斷在諸多外交場域出現,其最終目標都是希望導向由中國領導世界、改變當前秩序的願景。[10] 隨著拜登政府《國家安全戰略暫定指南》(Interim National Security Strategic Guidance)的公布,包括健康、氣候變遷等議題的「人類安全」,其詮釋權將可能是美中接下來的競爭焦點。
「人類安全」詮釋權競爭的本質將是民主與威權制度之爭,而供應鏈重組與經濟復甦情況將為其具體表徵。疫苗生產與施打背後代表的是一整個生醫供應鏈供需設備的未來規格之爭,以及經濟復甦的時間點。中國藉著快速拓展海外實驗室合作的方式來推廣自家規格,並進一步與「一帶一路」沿線國家形成供應鏈上下游、提早復甦中國出口市場以最大化自身利益。[11]
相較之下,美國的布局則在2021年3月12日「四方安全對話」高峰會(QUAD Summit)後明朗化,美、日、印、澳四國將設置專家工作小組,盼2022年底前供應印太地區10億劑疫苗;日本將向印度提供優惠日元貸款,以擴大疫苗出口,澳洲則將提供7,700萬美元援助用於東協疫苗運送的「最後一哩路」(“last-mile” delivery support),以及4.07億美元確保疫苗接種覆蓋南太區域。美國也承諾投入1億美元協助印太區域。
從中國停止輸出疫苗實驗用猴、冷鏈產業成為駭客攻擊目標這些情況來看,[12] 疫苗及其周邊產業已成戰略供應鏈競爭的一環,美中雙方勢必在相關出口管制與關鍵技術相互制肘。華盛頓未來可能藉著進一步協調「四方安全對話」成員國的供應鏈互補優勢發揮「高低配」的效果,以民主國家為主的市場復甦為優先目標,在南美、南亞、南太、東南亞等區域抵銷中國疫苗外交的影響力,借此降低疫情所導致的威權擴散效應。
肆、政策建議
「四方安全對話」所主導的供應鏈重組與強化韌性之作為,可為台灣帶來參與區域事務、強化國安之契機。為在實質上整合進入「四方安全對話」未來將衍生的生醫供應鏈體系,「生醫冷鏈」應被納入台灣六大核心戰略產業推動方案的民生及戰備產業。
我國應在南太、南美邦交國的援助基礎上,與澳洲、美國在疫苗運輸分配上進行合作,並考慮納入新南向國家。此類合作不僅可實質對區域作出貢獻,更有提前為我國國產疫苗輸出鋪路的實質效益。此外,須慎防中國透過「健康絲綢之路」強化對我南美邦交國之影響力。
[1] Gabriel Crossley & William Maclean, “Concerns over China vaccine diplomacy ‘narrow-minded’: political advisory body,” Reuters, March 3, 2021, https://www.reuters.com/article/us-china-parliament-vaccine-idUSKCN2AV0V6; Demetri Sevastopulo & Amy Kazmin, “US and Asia allies plan Covid vaccine strategy to counter China,” Financial Times, March 3, 2021, https://www.ft.com/content/1dc04520-c2fb-4859-9821-c405f51f8586; 繆宗翰,〈中國施打疫苗逾5200萬劑接種率不足4%〉,《中央社》,2021年3月3日,https://www.cna.com.tw/news/acn/202103030233.aspx。
[2]邱國強,〈打疫苗外交 中國:無償援助53國售予27國〉,《中央社》,2021年2月23日,https://www.cna.com.tw/news/acn/202102230281.aspx。
[3]Bojan Pancevski, “China’s Covid-19 Vaccine Diplomacy Boosts Its Influence in Europe,” The Wall Street Journal, February 13, 2021, https://www.wsj.com/articles/chinas-covid-19-vaccine-diplomacy-boosts-its-influence-in-europe-11613221201.
[4]Guest Blogger for John Campbell, "Vaccine Diplomacy: China and SinoPharm in Africa," Council on Foreign Relations, January 6, 2021, https://www.cfr.org/blog/vaccine-diplomacy-china-and-sinopharm-africa.
[5] Donald G. McNeil Jr., “How Much Herd Immunity Is Enough?” The New York Times, updated March 9, 2021, https://www.nytimes.com/2020/12/24/health/herd-immunity-covid-coronavirus.html.
[6] Duke Global Health Innovation Center, The Speedometer Initiative, March 1, 2021, https://launchandscalefaster.org/covid-19.
[7]貝琦·戴爾(Becky Dale)、納索斯·斯泰利亞諾(Nassos Stylianou),〈新冠疫苗:世界各地和你所在地方疫苗接種進展到什麼程度?〉,《BBC中文網》,2021年2月19日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/science-56084055。
[8]〈習近平在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話〉,《新華網》,2020年11月21日,http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-11/21/c_1126770364.htm。
[9]中華人民共和國外交部,〈王毅出席聯合國安理會新冠疫苗問題部長級公開會〉,2021年2月27日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1854586.shtml。
[10] Scott Abel, Tekstikoda OÜ, ed., International Security and Estonia 2021, Estonian Foreign Intelligence Service, March 4, 2021, pp.70-71, https://www.valisluureamet.ee/en.html; “Ministe-r: Estonia continues to keep Security Council focused on the security of its region,” the Bal-tic Times, March 4, 2021, https://www.baltictimes.com/minister__estonia_continues_to_keep_security_council_focused_on_the_security_of_its_region/.
[11]The White House, “Fact Sheet: Quad Summit,” March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit/.
[12]Sui-Lee Wee, “Future Vaccines Depend on Test Subjects in Short Supply: Monkeys,” The New York Times, March 16, 2021, https://www.nytimes.com/2021/02/23/business/covid-vaccine-monkeys.html; William Booth, “Hackers try to penetrate the vital ‘cold chain’ for coronavirus vaccines, security team reports,” The Washington Post, December 3, 2020, https://www.washingtonpost.com/world/coronavirus-vaccine-hackers-phish-ibm-cold-chain/2020/12/03/27a5b0b2-355d-11eb-9699-00d311f13d2d_story.html..