五國退出太平洋島國論壇之研析
2021.03.19
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壹、新聞重點
2021年2月4日，太平洋島國論壇（Pacific Islands Forum，以下簡稱論壇）選出來自玻里尼西亞的庫克群島（Cook Islands）前總理普納（Henry Puna）為新任秘書長。隔日，帛琉宣布退出該論壇，理由是新任秘書長人選未能遵循由次區域（sub region）（密克羅尼西亞、馬拉尼西亞、玻里尼西亞）輪流擔任秘書長的君子協定。[1]2月8日，帛琉、諾魯、密克羅尼西亞聯邦、馬紹爾群島和吉里巴斯等五個屬於密克羅尼西亞次區域的國家舉行視訊會議，並於會議後發表聲明，宣布集體退出論壇。[2]整起事件並非臨時起意，2020年10月初，上述五國便已支持馬歇爾群島駐美國大使札基歐斯（Gerald Zackios）為新任秘書長人選，並表示若下屆秘書長無法由密克羅尼西亞次區域的代表出任，將退出該論壇。[3]
貳、安全意涵
一、帛琉的能動性不容忽視
2020年8月27日，在美國前總統川普（Donald Trump）任期的尾聲之際，帛琉前總統雷蒙傑索（Tommy Remengesau Jr.）曾於美國國防部長艾斯培（Mark Esper）造訪時邀請美軍使用帛琉的軍事基地；艾斯培當時未置一詞。拜登（Joe Biden）就任美國總統後，雖以中國作為競爭對手，並宣示將以聯合盟邦的方式應對中國日漸擴大的影響力，但對於中國在太平洋向下扎根的影響力，卻尚未顧及。此次，帛琉總統惠恕仁（Surangel Whipps, Jr.）首先發難，退出論壇，繼以發動其它四國退出，再次顯示帛琉主導議題的能力。
二、次區域國家間嫌隙難解
依照原始的規定，論壇設秘書長一人，由論壇會員國之領導人（forum leaders）任命。自1988年至2020年，秘書長的任期大致上維持一任三年，連選得連任的情形。但從秘書長所屬次區域來看，美拉尼西亞選出四任、玻里尼西亞三任、密克羅尼西亞兩任。此次秘書長宜由密克羅尼西亞次區域出任，結果選出的新秘書長卻來自玻里尼西亞，不免讓人不平。更有甚者，來自密克羅尼西亞的秘書長，曾於1992至1998年間任職，距今已有22年（請見附表）。換句話說，密克羅尼西亞人士無緣論壇秘書長一職，已有22年之久，這是近果。而作為密克羅尼西亞次區域，長期受到另外兩個次區域的漠視，應該是此次密克羅尼西亞五國集體退出之遠因。
三、太平洋島國的話語權將減弱
屬於密克羅尼西亞的五國若退出論壇，必然造成該論壇的分裂，不僅該論壇的口號：「18個國家，一個藍色的太平洋大陸」無法延續，論壇揭櫫的和平、和諧、安全、社會包容、繁榮的「太平洋方式」（Pacific Way）也將不存。特別是在新冠肺炎（COVID-19）肆虐下，太平洋島國的經濟如何恢復，以及氣候變遷與海洋健康（ocean health）所帶來的挑戰，都需要區域內的國家團結一致，任何分裂都將削弱太平洋島國的話語權。根據論壇的規章，會員國退出論壇的書面文件送達秘書處滿一年始生效。[4]因此，帛琉等五國最終是否退出該論壇目前仍屬未知。換言之，帛琉等五國是否撤回退出論壇的決定、該論壇是否重行選舉秘書長都有可能影響最後的結果。未來的發展仍有待觀察。
參、趨勢研判
一、美國更加需要聯合太平洋次區域
面對中國在太平洋擴張影響力，美國本就需要聯合區域內的國家。在這次五國退出論壇的情況下，顯示出儘管美國推動印太戰略，但對於太平洋次區域國家的影響力，仍有不足之處，也凸顯出美國未來在太平洋區域外交工作的重要性。從美國國務院於2020年10月1日公布的「2020太平洋承諾」（2020 Pacific Pledge）來看，巴布亞紐幾內亞、帛琉、馬紹爾群島及密克羅尼西亞聯邦四國得到的援助名列前茅。除巴布亞紐幾內亞屬於美拉尼西亞外，於三國皆屬於密克羅尼西亞。相較之下，美拉尼西亞及玻里尼西亞所屬國家得到的援助較少。
密克羅尼西亞等國與美國的關係本就密切，即便帛琉等五國退出論壇，對美國的影響不大；但與美國關係本來就不密切的美拉尼西亞與玻里尼西亞，未來與美國的關係可能漸行漸遠。在此次五國退出論壇後，美國國家安全會議於2021年3月3日公布拜登政府的《國家安全戰略暫行指南》（Interim National Security Strategic Guidance），對於五國退出事件未有著墨，僅指出美國將促進與太平洋島國的夥伴關係，基於共享的歷史與犧牲。[5]未來美國將採取何種實質性的作法仍待觀察。
三、中國更有機會在南太平洋擴展影響力
儘管此次五國退出論壇的背後，並未看到中國的身影，這並不表示中國的勢力從太平洋消失。2020年12月，中國欲投資巴布亞紐幾內亞的達魯（Daru）漁港，興建綜合性多功能漁業工業園區的事件殷鑑不遠。2021年2月再傳出，中國甚至打算投資相當於8,529億新台幣，在達魯島建設新城市。[6]注意到，巴布亞紐幾內亞屬於南太平洋的美拉尼西亞，與玻里尼西亞均為美國「2020太平洋承諾」中援助較少的次區域，將使得中國更有機會在南太平洋擴張影響力。
附表、太平洋島國論壇歷任執行長一覽表
|
任期 |
姓名 |
就任 |
離任 |
所屬國家 |
所屬次區域 |
|
1 |
奈薩利 （Henry Naisali） |
1988 |
1992 |
吐瓦魯 |
玻里尼西亞 |
|
2 |
塔拜 （Ieremia Tabai） |
1992 |
1995 |
吉里巴斯 |
密克羅尼西亞 |
|
3 |
塔拜 （Ieremia Tabai） |
1994 |
1998 |
吉里巴斯 |
密克羅尼西亞 |
|
4 |
雷偉 （Noel Levi） |
1998 |
2001 |
巴布亞紐幾內亞 |
美拉尼西亞 |
|
5 |
雷偉 （Noel Levi） |
2001 |
2004 |
巴布亞紐幾內亞 |
美拉尼西亞 |
|
6 |
厄文 （Greg Urwin） |
2004 |
2008 |
澳洲 |
澳洲 |
|
迪歐 （Feleti Teo） |
2008 |
2008 |
吐瓦魯 |
玻里尼西亞 |
|
|
7 |
史雷德 （Tuiloma Neroni Slade） |
2008 |
2011 |
薩摩亞 |
玻里尼西亞 |
|
8 |
史雷德 （Tuiloma Neroni Slade） |
2011 |
2014 |
薩摩亞 |
玻里尼西亞 |
|
9 |
泰勒 （Meg Taylor） |
2014 |
2017 |
巴布亞紐幾內亞 |
美拉尼西亞 |
|
10 |
泰勒 （Meg Taylor） |
2017 |
2021 |
巴布亞紐幾內亞 |
美拉尼西亞 |
|
11 |
普納 （Henry Puna） |
2021 |
~ |
庫克群島 |
玻里尼西亞 |
資料來源：章榮明依照公開資料製表。
說明：第六任澳洲籍秘書長厄文於任內病故，由玻里尼西亞出身的迪歐代理秘書長一職，補足第六任秘書長之任期。
[1] 〈秘書長人選爭議 帛琉退出太平洋島國論壇〉，《中央社》，2021年2月5日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202102050187.aspx。
[2] “Five countries to abandon Pacific forum over leadership vote,” Reuters, February 9, 2021, https://www.reuters.com/article/uk-pacific-forum-idUKKBN2A906K.
[3] “Micronesian leaders draw battlelines over next Pacific Islands Forum Secretary General,” ABC Radio Australia, October 2, 2020, https://reurl.cc/Gd54mx.
[4] “Agreement Establishing the Pacific Islands Forum,” Pacific Islands Forum Secretariat, October 27, 2005, https://reurl.cc/g8erqp.
[5] “Interim National Security Strategic Guidance,” White House, March 3, 2021, https://reurl.cc/YW4mMo.
[6] “Scott Morrison says China's bid to build a new $39billion city on Australia's doorstep is ‘speculative’ and he doubts the PNG prime minister will agree to the idea,” Daily Mail, February 7, 2021, https://reurl.cc/dVajlk.