美國拜登總統《慕尼黑安全會議》演說的安全意涵
2021.03.19
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joseph R. Biden Jr.）於2021年2月19日參與以視訊會議舉行的慕尼黑安全會議（Munich Security Conference），針對跨大西洋兩岸關係發表演說並接受提問，這是美國現任總統首次與會。由於之前歐洲與美國關係在美國前總統川普任內已有惡化之趨勢，拜登上任前曾表達要與歐洲盟國修復關係，探討共同合作因應中國威脅挑戰之意願，因此拜登在歐洲的這場演說備受全球矚目。[1]再者，拜登上任後不僅立即停止美國退出世界衛生組織，亦決定重新加入在2017年退出的《巴黎協定》（Paris Agreement），這不僅是向歐洲盟國遞出了橄欖枝，也對全球對抗氣候變遷議題打入了強心劑。[2]
拜登在該會議演說的有幾個重點，包括：第一、強調重建跨大西洋（trans-Atlantic）聯盟關係與對北約的集體安全承諾，共同合作因應伊斯蘭國（ISIS）威脅，以確保美國與歐洲的安全。第二、強調要與歐洲捍衛民主價值，共同對抗獨裁。第三、強調美國和歐洲將共同與中國進行「長期戰略競爭」（long-term strategic competition）做準備，全力反制北京當局對國際經濟體系基礎的「濫權與脅迫」（abuses and coercion）。第四、強調要重視俄國的威脅，俄國一直想要削弱歐洲和北約的能力，所以美國和歐洲更要建構一個跨大西洋共同體。[3]值得強調的是，上述部分觀點也都呈現美國白宮在3月3日公布的《國家安全戰略臨時綱要》（The Interim National Security Strategic Guidance）內容中。
貳、安全意涵
這次美國拜登總統在慕尼黑安全會議演講中，除了表達要與歐洲盟國重修舊好之外，還要聯合盟國力量對付中共的威脅。在美中競爭的主軸下，結合志同道合的歐洲盟國將使美國立於與中國競爭的有利位置。就該演講而言，其所呈現的國際安全意涵有下列幾點：
一、宣示美國要重返西方領導地位
美國總統拜登在2月4日首次發表以「美國的世界地位」（America’s Place in the World）為題發表外交政策演講，強調美國將重新發展與盟友合作的習慣，重建外交聯盟的力量。在這次慕尼黑安全會議的演說中，拜登表示「過去幾年的跨大西洋關係相當緊張且備受考驗，但現在美國決心要恢復與歐洲的關係，掙回美國受信賴的領導地位。」[4]在2019年的慕尼黑安全會議上，拜登就曾已與時任川普總統的政策切割，相當重視美國與歐洲的北約軍事同盟關係，所以當時承諾歐洲，美國在川普下台後就會回來。[5]因此，這次的會議相當適合剛上任美國總統的拜登向歐洲盟友就跨大西洋關係發表首次演說，宣示美國回歸跨大西洋聯盟這個堅實的集體安全與繁榮基礎。
二、恢復美歐之間的安全多邊主義
美國在川普時代施行美國優先政策，退出或停止了多項國際協議與組織，例如：《太平洋戰略經濟夥伴關係協議》、《巴黎協定》、《伊朗非核協議》、聯合國人權理事會、聯合國教科文組織，以及世界衛生組織等，甚至威脅退出北約。拜登上台後，勢必延續前政府歐巴馬時期所維持的國際多邊主義，傾向採取靈活外交途徑而非強硬軍事手段，以協商方式取代川普時代的國際單邊主義，積極與加拿大和歐盟修復關係並推動參與多邊國際組織。為落實上任之前的主張，拜登上任後乃陸續宣布重新加入《巴黎協定》和世衛組織，並且將以觀察員身分重返聯合國人權理事會等。因此2021年可視為美國活化志同道合同盟與夥伴之間關係，[6]推動國際多邊主義的轉捩點。
三、呼籲對中國進行長期戰略競爭
拜登政府在上任之初，就將中國形容為對美國國家安全形成挑戰的國家，並釋出要對中國採取強硬路線的訊息與作為。在可預見的未來，拜登政府將以多邊主義處理中國問題，同時強調將持續對台灣的承諾堅若磐石，將台灣視為重要夥伴，警告中國停止施壓台灣。[7]
拜登在首次外交政策演講中，直接稱中國是美國「最嚴峻的競爭對手」（most serious competitor），美國會強化自身實力與中國競爭，同時連結盟國和夥伴，並更新美國在國際組織的角色，重建美國的信用和道德力量。[8]拜登在2月7日接受《哥倫比亞廣播公司新聞網》（CBS News）專訪時明白強調，美國要與中國進行「激烈競爭」（extreme competition），而非發生「衝突」（conflict）。[9]
在慕尼黑安全會議演講時，拜登提到美國將和歐洲將共同與中國進行「長期戰略競爭」。在《國家安全戰略臨時綱要》亦提到，要贏得與中國的競爭並確保由美國而非中國制定國際議程等。[10]從上述拜登對中國的形容可知，不是「對抗」，更不是「敵人」，而是「競爭」兩字已經為未來美中長期的關係定下了「鬥而不破」之基調。
參、趨勢研判
針對拜登在慕尼黑安全會議的演講文內容，本文有兩點趨勢研判：
一、美歐之間的安全方向仍需要一段時間協調
歐盟國家目前的最為迫切問題，不是處理外部威脅，而是處理內部的經濟利益與社會發展問題。舉德國為例，德國是跨大西洋關係最有政治和經濟影響力的國家，經濟與能源安全是其目前的主要考量，但從美國川普總統上任以來雙方在經濟、政治、外交和軍事安全等諸多領域的關係就持續惡化。當時川普對德國從俄國運輸天然氣的「北溪二號」（Nord Stream 2）天然氣管工程計畫、華為5G電信設備的爭議問題、德國在北約的國防預算不足，以及德國總理梅克爾訪中等議題施壓德國，最終造成雙邊關係惡化。
再者，就目前歐洲與中國關係而言，中國政策是美歐關係之間最為敏感及關鍵的一環。中國在2020年已超越美國而成為歐盟最大貿易夥伴，2020年12月30日，中國國家主席習近平與德國總理梅克爾（Angela Merkel）、法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）與其他歐洲國家領導人等舉行會晤，共同宣布完成中歐投資協定談判，並簽署《中歐全面投資協定》（China-EU Comprehensive Agreement on Investment）。[11]
由上述了解到，在追求務實經濟利益的前提下，歐洲與中國的經貿互賴程度越來越高，也越來越需要俄國的能源進口，因此為了歐洲本身的利益之故，歐洲不會成為凡事皆須扈從美國的附庸（英國另當別論），所以拜登政府要恢復與歐洲的全面關係仍需要一段時間重建互信。
二、拜登短期仍會維持川普對北京的強硬態度
傳統上，歐洲國家在中國政策方面大多是依循歐盟的「務實」、「溫和」且「戰略自主」的態度與作法。[12]拜登在慕尼黑安全會議所提到，要與歐洲共同捍衛民主價值以因應來自中國的挑戰，然而究竟會有多少歐洲國家願意加入美國號召的抗中民主聯盟仍有待觀察。在印太區域則不同，從地緣政治的角度，該區域自二戰結束以來就是美國（及其民主盟國與夥伴）與中國在政治、經濟與軍事領域的競技場。
美國歐巴馬時期提出「重返亞洲」與「亞洲再平衡」及川普時期的「印太戰略」都是為了因應中國在區域擴張所擬定的政策，所以川普政府對於在印太地區對中國採強硬的軍事行動短期將不會有重大的轉變，仍會依循成歐巴馬到川普的戰略途徑，其中印太戰略的「四方安全對話會」機制，將會持續扮演重要的平衡中國的重要角色，反對片面試圖以武力改變區域現狀。[13]而台灣的角色也將越來越重要，如同在《國家安全戰略臨時綱要》中，美國就特別強調要支持台灣這個重要的經濟與安全夥伴（a critical economic and security partner）。而至於未來拜登政府會是否會提出新版的印太戰略構想則有待後續觀察。/div>
[1] 林育立，〈拜登將在慕尼黑安全會議演說創美國總統首例〉，《中央社》，2021年2月12日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/202102130013.aspx。
[2] 曾依璇，〈拜登上任一個月美國正式重返巴黎氣候協定〉，《中央社》，2021年2月19日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202102190305.aspx。
[3] “Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference,” The White House, February 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/.
[4] Ibid.
[5] 張筠青、達揚，〈G7與慕尼黑安全會議：美歐關係新起點〉，《聯合新聞網》，2021年2月19日，https://udn.com/news/story/6809/5261887。
[6] “Renewing America’s Advantages: Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[7] 江今葉，〈特派專欄：拜登政府對台政策，承諾堅若磐石但有所微調〉，《中央社》，2021年2月3日，https://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/1427164。
[8] “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” The White House, February 4, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.
[9] Agence France-Presse, “Joe Biden foresees ‘extreme competition’ with China, not ‘conflict’,” South China Morning Post, February 8, 2021, https://www.scmp.com/news/world/article/3120922/joe-biden-foresees-extreme-competition-china-not-conflict-between.
[10] “Renewing America’s Advantages: Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 3, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[11] Steven Erlanger, “Will the Sudden E.U.-China Deal Damage Relations with Biden?” The New York Times, January 6, 2021, https://www.nytimes.com/2021/01/06/world/europe/eu-china-deal-biden.html?_ga=2.68206609.1845472159.1614152844-444695888.1611726241.
[12] Ibid.
[13] 徐崇哲，〈四方安全對話會議登場，美日印澳籲緬甸回歸民主〉，《中央社》，2021年2月19日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202102190004.aspx。