日本新版《防衛白皮書》的兩岸關注
國家安全所 王尊彥助理研究員
關鍵字：防衛白皮書、釣魚台、中國
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
關鍵字：防衛白皮書、釣魚台、中國
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
日本防衛省於2021年7月13日公布新（2021年）版《防衛白皮書》。《防衛白皮書》是防衛省年度刊物，旨在讓國際社會與日本國民理解，日本所處的安全環境，以及日本國防政策與建軍規畫的努力，期在對外增加軍事透明度的同時，也能對內贏得民眾對政府防衛施政的支持。
近來日本政府與社會相當重視台灣安全情勢，今年以來首相、外務大臣、防衛大臣等日本政府高層並在外交場合上公開挺台，同時批評中國對台高壓。因此繼日本《外交藍皮書》批評中國之後，外界也高度關注《防衛白皮書》的對中立場。本評析即聚焦新版《防衛白皮書》中，有關中國與台灣的部分。
中國仍居日本安全威脅首位
與其他國家的官方國防報告書相同，《防衛白皮書》係依據日本政府對防衛議題的觀點與政策優先順序，進行章節的安排。在這方面，過去兩年的《防衛白皮書》，悉將第I部〈圍繞日本的安全環境〉的「中國」部分（第2節），置於日本軍事盟國「美國」（第1節）之後，「朝鮮半島」（第3節）和「俄國」（第4節）之前。此等安排意味著，中國乃是日本國防安全最大關注。在今年版的白皮書中，「中國」同樣緊列在「美國」之後，顯示日本對中國威脅的認知尚未改變。
儘管近年中國已較少對日本打歷史牌或能源牌，但釣魚台爭議未解，加上解放軍不定期現蹤日本周邊海空域，兩國間緊張始終揮之不去，日本的中國威脅感非無中生有。以中國在釣魚台海域的活動而言，相關動向均反映在各年度的《防衛白皮書》內容裏，今年稍早日本公布的《外交藍皮書》，對有關情勢也多所記載。
然而，中國迄今不僅無視日方抗議，反呈變本加厲之勢。繼去（2020）年中國海警船在釣魚台周邊海域多達333天，今年至7月13日為止，中國海警船已連續151天現蹤該海域。[1]無怪乎今年版《防衛白皮書》一翻開，即可見防衛大臣岸信夫在序言中對中國進出釣魚台海域的批評，中也多處詳述批判中船行動，指其違反國際法。
新領域戰力整備直指中國
此外，新版白皮書所列的重點防衛政策，反映出日本確以中國為主要因應對象。舉例而言，白皮書指除了海空軍等傳統軍種外，防衛省將持續在太空、網路、電子戰等三個新領域加強軍力；在2021年度建軍整備規劃中，此三領域已列為優先項目。
其實日本2018年版的《防衛計畫大綱》即已宣告，將在「多域聯合防衛力」（日文「多次元統合防衛力」）的構想下，建構這三種領域的戰力。[2]此次在新版白皮書中再度提及，乍看之下並無新意。然若對照新版白皮書對中國軍事發展的敘述，其中指陳解放軍正強化此三領域之作戰優勢，吾人或可推斷，新版白皮書重申此三領域是「衝著中國來的」，係欲展現日本決定正面因應並與解放軍競爭的姿態。
白皮書新闢章節論述台灣
此外，新版白皮書在第I部的第2章，新增第3節「美國與中國關係等」，由「1. 美中關係」、「2. 美中在印太地區的軍事動向」及「3. 台灣軍力與中台軍事平衡」等三項議題構成。有關台灣部份，在其第2與第3項均有討論。
其中，第2項敘述中國對台施壓，以及美國外交上助台抗壓，認為「圍繞著台灣的美中對立可能進一步浮現」之餘，指「有關台灣情勢之穩定，對我國（日本）安全自不待言，對國際社會穩定亦屬重要，我國（日本）須秉持緊張感持續關注」。第3項則聚焦於中國對台統戰與外交打擊、台灣軍力現況、以及兩岸軍事失衡問題，指兩岸軍事對比正朝有利中國的方向傾斜，且差距逐年擴大。
新版白皮書一改把「台灣」列在「中國」之下的安排，而是新增章節論述台灣，並且首次明確指出台灣安危與日本安全之密切關係。相對於日本《外交藍皮書》至今仍將「台灣」相關內容列在「中國」篇之下，新版《防衛白皮書》反映日本政府在防衛政策上，試圖有別於其外交政策立場，係以更為直接且貼近現實的觀點來處理台灣議題。[3]
白皮書區隔「台海」與「台灣」
另一值得注意之處是有關「台灣」一詞的使用。白皮書談到美日「2加2」會談、美日峰會、G7峰會等活動時，均指會後聲明載入「台灣海峽的和平穩定」；[4]在針對船艦航行地理區域的敘述上，也使用「台灣海峽」一詞，例如美國軍艦或中國航母通過「台灣海峽」。但新增小節在表達台灣的穩定對日本安全之重要性時，卻未採前述聲明中的用詞「台灣海峽」，而是逕指「台灣」。另外，白皮書摘要版的第19頁，也稱「台灣」情勢而非「台灣海峽」情勢，稱「台灣情勢之安定，對我國與國際社會的穩定相當重要」。
過去日本在中國的質疑下，曾針對「周邊事態」所指之「周邊」是否為地理概念，政府內部爆發過爭論。此次《防衛白皮書》改版，想必日本政府也深知「台灣」與「台灣海峽」的不同政治意涵。從白皮書新增小節較國際聲明更進一步地稱「台灣情勢」看來，日本政府不僅延續迄今挺台方向，其表態方式也有從模糊轉為清晰的趨勢。
中國不滿但有克制
面對日本《防衛白皮書》的內容變革，北京當局自然不會置若罔聞。中國外交部發言人趙立堅在7月13日例行記者會上，批評日本政府說三道四、渲染中國威脅；稱釣魚台「是中國領土不可分割的一部分」，《海警法》符合國際法；針對白皮書談及台灣部分，也同樣重彈老調，稱「台灣是中國領土，台灣問題純屬中國內政，中方絕不容許任何國家以任何方式插手」。[5]中方語氣固然堅決，然而正因為是老調重彈，其反應充其量只算流於形式，而無實質意義，其後自然亦不致為此採取具體反制。[6]
自去年起，日本政府與民間的挺台氛圍急速高漲。今年以來，日本政府在國際上公開展現、甚至推動他國對台海和平穩定的關注，[7]防衛副大臣則直稱台日兩國是「一家人」。日本政府重視台灣，固有其國家利益考量，但中國在東海的侵擾行徑，以及對台灣不棄主權與不斷挑釁，恐怕才是加深日本危機感、促使日本關注「台灣有事」的最強動力。
無論如何，《防衛白皮書》的內容只是果，中國威脅的存在才是因。北京當局若不直視此因果關係，最終只會將一衣帶水之隔的鄰國日本與台灣，促成一體，並推向遠方。
近來日本政府與社會相當重視台灣安全情勢，今年以來首相、外務大臣、防衛大臣等日本政府高層並在外交場合上公開挺台，同時批評中國對台高壓。因此繼日本《外交藍皮書》批評中國之後，外界也高度關注《防衛白皮書》的對中立場。本評析即聚焦新版《防衛白皮書》中，有關中國與台灣的部分。
中國仍居日本安全威脅首位
與其他國家的官方國防報告書相同，《防衛白皮書》係依據日本政府對防衛議題的觀點與政策優先順序，進行章節的安排。在這方面，過去兩年的《防衛白皮書》，悉將第I部〈圍繞日本的安全環境〉的「中國」部分（第2節），置於日本軍事盟國「美國」（第1節）之後，「朝鮮半島」（第3節）和「俄國」（第4節）之前。此等安排意味著，中國乃是日本國防安全最大關注。在今年版的白皮書中，「中國」同樣緊列在「美國」之後，顯示日本對中國威脅的認知尚未改變。
儘管近年中國已較少對日本打歷史牌或能源牌，但釣魚台爭議未解，加上解放軍不定期現蹤日本周邊海空域，兩國間緊張始終揮之不去，日本的中國威脅感非無中生有。以中國在釣魚台海域的活動而言，相關動向均反映在各年度的《防衛白皮書》內容裏，今年稍早日本公布的《外交藍皮書》，對有關情勢也多所記載。
然而，中國迄今不僅無視日方抗議，反呈變本加厲之勢。繼去（2020）年中國海警船在釣魚台周邊海域多達333天，今年至7月13日為止，中國海警船已連續151天現蹤該海域。[1]無怪乎今年版《防衛白皮書》一翻開，即可見防衛大臣岸信夫在序言中對中國進出釣魚台海域的批評，中也多處詳述批判中船行動，指其違反國際法。
新領域戰力整備直指中國
此外，新版白皮書所列的重點防衛政策，反映出日本確以中國為主要因應對象。舉例而言，白皮書指除了海空軍等傳統軍種外，防衛省將持續在太空、網路、電子戰等三個新領域加強軍力；在2021年度建軍整備規劃中，此三領域已列為優先項目。
其實日本2018年版的《防衛計畫大綱》即已宣告，將在「多域聯合防衛力」（日文「多次元統合防衛力」）的構想下，建構這三種領域的戰力。[2]此次在新版白皮書中再度提及，乍看之下並無新意。然若對照新版白皮書對中國軍事發展的敘述，其中指陳解放軍正強化此三領域之作戰優勢，吾人或可推斷，新版白皮書重申此三領域是「衝著中國來的」，係欲展現日本決定正面因應並與解放軍競爭的姿態。
白皮書新闢章節論述台灣
此外，新版白皮書在第I部的第2章，新增第3節「美國與中國關係等」，由「1. 美中關係」、「2. 美中在印太地區的軍事動向」及「3. 台灣軍力與中台軍事平衡」等三項議題構成。有關台灣部份，在其第2與第3項均有討論。
其中，第2項敘述中國對台施壓，以及美國外交上助台抗壓，認為「圍繞著台灣的美中對立可能進一步浮現」之餘，指「有關台灣情勢之穩定，對我國（日本）安全自不待言，對國際社會穩定亦屬重要，我國（日本）須秉持緊張感持續關注」。第3項則聚焦於中國對台統戰與外交打擊、台灣軍力現況、以及兩岸軍事失衡問題，指兩岸軍事對比正朝有利中國的方向傾斜，且差距逐年擴大。
新版白皮書一改把「台灣」列在「中國」之下的安排，而是新增章節論述台灣，並且首次明確指出台灣安危與日本安全之密切關係。相對於日本《外交藍皮書》至今仍將「台灣」相關內容列在「中國」篇之下，新版《防衛白皮書》反映日本政府在防衛政策上，試圖有別於其外交政策立場，係以更為直接且貼近現實的觀點來處理台灣議題。[3]
白皮書區隔「台海」與「台灣」
另一值得注意之處是有關「台灣」一詞的使用。白皮書談到美日「2加2」會談、美日峰會、G7峰會等活動時，均指會後聲明載入「台灣海峽的和平穩定」；[4]在針對船艦航行地理區域的敘述上，也使用「台灣海峽」一詞，例如美國軍艦或中國航母通過「台灣海峽」。但新增小節在表達台灣的穩定對日本安全之重要性時，卻未採前述聲明中的用詞「台灣海峽」，而是逕指「台灣」。另外，白皮書摘要版的第19頁，也稱「台灣」情勢而非「台灣海峽」情勢，稱「台灣情勢之安定，對我國與國際社會的穩定相當重要」。
過去日本在中國的質疑下，曾針對「周邊事態」所指之「周邊」是否為地理概念，政府內部爆發過爭論。此次《防衛白皮書》改版，想必日本政府也深知「台灣」與「台灣海峽」的不同政治意涵。從白皮書新增小節較國際聲明更進一步地稱「台灣情勢」看來，日本政府不僅延續迄今挺台方向，其表態方式也有從模糊轉為清晰的趨勢。
中國不滿但有克制
面對日本《防衛白皮書》的內容變革，北京當局自然不會置若罔聞。中國外交部發言人趙立堅在7月13日例行記者會上，批評日本政府說三道四、渲染中國威脅；稱釣魚台「是中國領土不可分割的一部分」，《海警法》符合國際法；針對白皮書談及台灣部分，也同樣重彈老調，稱「台灣是中國領土，台灣問題純屬中國內政，中方絕不容許任何國家以任何方式插手」。[5]中方語氣固然堅決，然而正因為是老調重彈，其反應充其量只算流於形式，而無實質意義，其後自然亦不致為此採取具體反制。[6]
自去年起，日本政府與民間的挺台氛圍急速高漲。今年以來，日本政府在國際上公開展現、甚至推動他國對台海和平穩定的關注，[7]防衛副大臣則直稱台日兩國是「一家人」。日本政府重視台灣，固有其國家利益考量，但中國在東海的侵擾行徑，以及對台灣不棄主權與不斷挑釁，恐怕才是加深日本危機感、促使日本關注「台灣有事」的最強動力。
無論如何，《防衛白皮書》的內容只是果，中國威脅的存在才是因。北京當局若不直視此因果關係，最終只會將一衣帶水之隔的鄰國日本與台灣，促成一體，並推向遠方。
[1] 〈尖閣周辺に中国船 １５１日連続〉，《產經新聞》，2021年7月13日，https://bit.ly/3B7vxGX。
[2] 此處對「多次元統合防衛力」之中譯，採用防衛省公布之《防衛白皮書》中文摘要譯語。
[3] 參閱《外交青書 2021》，日本外務省，頁55-56，https://bit.ly/3B3YH9T。
[4] 《防衛白書》，日本防衛省，2021年7月13日，52-53頁，271-273頁，333頁等處。
[5] 〈2021年7月13日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2021年7月13日，https://bit.ly/3hFjFV7。
[6] 新版《防衛白皮書》發表翌（14）日，4艘中國海警船進入日本所主張之釣魚台周邊領海。對此，或有意見認為是對白皮書之反制作為。然由於今年迄今海警船已23度進入前述海域，故筆者不視其為針對白皮書之特定反應。〈尖閣沖 中国海警局の船4隻 日本の領海出るも接続水域航行〉，NHK，2021年7月14日，https://bit.ly/3rcmcJx。
[7] 〈國際聲明接連載明台灣 日媒：日本可說有所貢獻〉，《中央社》，2021年6月14日，https://bit.ly/3rcxLQI。
