台海情勢

評析美對台關係事實清單與印太戰略報告表述差異
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2022.06.06
作者
王尊彥
國家安全研究所 王尊彥 副研究員

評析美對台關係事實清單與印太戰略報告表述差異
國家安全研究所 王尊彥副研究員
關鍵字: 兩岸政策、拜登、布林肯
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2022年5月28日,美國國務院在同一個月內,第二度更改其官方網站上的〈美國對台關係之雙邊關係事實清單〉(U.S. Relations with Taiwan: Bilateral Relations Fact Sheet;以下簡稱〈事實清單〉),距離上一次(5月5日)更改內容僅23天。[1]闡述美國對台海重要立場的的公告資訊,如此頻繁更動實屬少見。

5月5日公布新版內容之際,有關美國兩岸政策的部分,其與舊版內容之差異,已引發各界廣泛討論,相信此次亦同。此外,〈事實清單〉與拜登政府今年2月公布的新版《印太戰略報告》涉及兩岸部分,也存在著些許差異。本文試圖比較《印太戰略報告》和國務院〈事實清單〉新舊版內容及其意涵。

5月5日版〈事實清單〉似較《印太戰略報告》展現更多友好


5月5日版〈事實清單〉的新版內容,最受廣泛討論之處在刪除「台灣是中國的一部份」和「不支持台灣獨立」等表述,而強調(與中國堅持的「一中原則」不同的)「一中政策」「係由《台灣關係法》、美中三公報,以及六項保證所指引(guided)」,[2] 且後三者當中,係由《台灣關係法》居首。

若將5月5日版〈事實清單〉和《印太戰略報告》相比較,不同於川普時期係由國防部(2019年6月)和國務院(2019年11月)各自發表《印太戰略報告》,拜登政府拉高層級改由白宮制定公布,凸顯拜登政府對於印太戰略的重視。[3] 新版報告在涉及台灣的部分,同樣提及一中政策、《台灣關係法》、美中三公報、美國對台六項保證。

其中,一中政策與三公報是面對中國的說法;而《台灣關係法》和六項保證則是面對台灣;亦即這四個項目當中,對中與對台各佔一半。若再究其語言表達,可發現「一中政策」和「一法、三公報、六保證」這兩部分,在英文中是用對等連接詞and所連接,亦即「一中政策」和「一法、三公報、六保證」是對等的。

但如前述,在國務院5月5日版〈事實清單〉裏,「一中政策」卻是由「一法、三公報、六保證」所「指引」的。既是「被指引者」和「指引者」之關係,孰重孰輕就再清楚不過。由此看來,國務院5月5日版〈事實清單〉的涉台內容,與《印太戰略報告》相較之下,對我較為有利。

《印太戰略報告》的兩岸表述有其更早之淵源


美國政府官員此前提及前揭事項時,已將《台灣關係法》拉到三公報和六保證之前,反映美國政府對台之重視。去(2021)年12月8日,美國國防部印太事務助理部長瑞特納(Ely Ratner)在參議院外交委員會的聽證會上,即首次將《台灣關係法》,拉到三公報和六項保證之前。 [4]

至於新版《印太戰略報告》提到一中政策而迥異於川普時期的舊版報告,其實白宮印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)去年(2021)7月在參加美國「亞洲協會」(Asia Society)的視訊會議時,便已透露類似訊息。渠在會議上表示,「拜登政府秉持『一中政策』,也不承認台灣是個獨立國家,不支持台灣獨立」。[5] 新版《印太戰略報告》稱美國「維持與一中政策一致」,顯然反映坎貝爾上述發言的觀點。

5月28日版〈事實清單〉重拾5月5日版前的舊版部分表述


5月28日,國務院再度更新〈事實清單〉內容,重新納入「不支持台灣獨立」一文。如前述,5月5日版之前的舊版內容,曾有「台灣是中國的一部份」和「不支持台灣獨立」之表述,但已在5月5日新版中剔除。5月28日版國務院又把「不支持台灣獨立」納入,此動作應係與國務卿布林肯(Antony Blinken)在喬治華盛頓大學的對中政策演講有關,因渠在講詞中明確表示不支持台獨。[6]

拜登政府兩岸立場表述有微調有不變


今年迄今,拜登政府對兩岸政策立場的表述已有數次調整:從2月的新《印太戰略報告》提到「一中政策」,到5月5日版的〈事實清單〉刪除「台灣屬於中國一部份」和「不支持台獨」,乃至於5月28日版〈事實清單〉又放回「不支持台獨」一文。惟在反覆調整的情況下,不變的是公開且反覆重申重視台海和平穩定之立場。

「一中政策」之迥異於「一中原則」,即是政策可視情勢變化調整,而原則卻有其僵直性(rigidity)。研判美國拜登政府的一中政策表述,仍在持續微調當中,惟其政策精神與目標──確保台海的和平與穩定,應仍將如如不動。

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