南海情勢

小馬可仕親中路線能否迴避南海爭端?
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2022.05.26
作者
黃宗鼎
中共政軍與作戰概念研究所 黃宗鼎 副研究員

即時評析


小馬可仕親中路線能否迴避南海爭端?
中共政軍與作戰概念研究所 黃宗鼎副研究員
關鍵字:菲律賓、南海、親中
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2022年5月18日,習近平致電祝賀小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)當選菲律賓總統,希望菲方繼續奉行「獨立自主外交政策」,言下之意,自是期待小馬可仕維持杜特蒂時期與美國保持距離之路線。對此,小馬可仕表示,菲律賓新政府視菲中關係為外交政策重點方向,並將深化和密切經貿、基礎設施、能源、文化、教育等各領域合作。[1] 儘管菲中關係看似一片坦途,惟南海問題仍可能衝擊兩國未來關係。

菲人對中國的不信任無損於對親中候選人的支持


小馬可仕在選前即已對杜特蒂的南海∕中國政策表示支持,認為儘管飽受批評,仍是一條正確的路。小馬可仕並高調稱自己是中國駐菲大使黃溪連的座上賓,[2] 聲稱單方面的仲裁不能說是仲裁,主張擱置南海仲裁結果,藉此避戰並與中國進行雙邊談判,甚至表示不會尋求華府協助來和北京周旋。

但菲人如學者Jay Batongbacal認為菲中兩國實力存在落差,只會獲致不對等之談判。此外,過去六年杜特蒂對北京的「戰略示好」(Strategic flirtation)也遭到譏評,被認定是一廂情願。許多由中國主持的基礎建設計畫因為高利率、危害主權、承包商難以信賴,乃至於投標文件未齊全等因素而難產。[3]

包括小馬可仕及杜特蒂的親中態度,一定程度與中國長年在兩人家族所在政治中心的著力與經營有關。以中國駐菲國現有的三個總領事館來看,除早年設置之駐宿霧總領事館,包含中國駐達沃(Davao)總領事館及駐拉瓦格(Laoag)總領事館,咸可謂北京之政治投資代理:達沃即杜特蒂家族之「起家厝」,中國素為該市農產品的主要市場,而拉瓦格所在之北伊洛科斯省(Ilocos Norte)乃馬可仕家族之「票倉」,亦屬中國「海上絲路倡議」的重鎮。[4] 北京藉由扶植外國地方政治菁英,進而滲透中央政權之手法,即可見一斑。

關鍵是,即使北京所承諾的對菲基礎建設支票多未兌現,又或者菲國人民對中國觀感不佳,如2020年民調顯示菲人對中國觀感由差轉為更差,淨信任評級(Net trust rating)為-36,[5] 此皆無礙選民對於親中者小馬可仕的支持。這說明南海問題與中國威脅固然是重要選舉議題,但菲國選民對於馬可仕家族貢獻的錯覺,及其迫切走出毒品戰爭及疫情衝擊的渴望,已實質輾壓任何不等對外交的顧慮。

南海政策卻攸關菲國總體外交路線


關於小馬可仕或將追隨杜特蒂放棄以南海仲裁勝果與中國議價的正當權利,許多菲國政軍學界的重要人士,甚至包含此次大選中的其他四個主要總統候選人多感不以為然,並認為杜特蒂在南海爭端上的和中態度,反使北京加大其在南海的「灰色地帶」作為,諸如實施水砲攻擊、在菲國專屬經濟區內「非法逗留」,或用火控雷達瞄準菲律賓船隻等活動,迫使杜特蒂政府至少向北京提出241次的外交抗議,其中183次又都發生在2021年。[6]

反對者指控,馬尼拉當局立場不明,若延續杜特蒂的不對抗政策或失敗主義,意味菲國終要失去對「西菲律賓海」的控制權。[7] 今(2022)年4月5日,杜特蒂當著黃溪連面前表示:「我們沒有任何爭吵,我們能夠討論南沙或菲國人民的漁權」等語,對於3月初中國海警船於民主礁海域近逼(Close distance maneuvering)菲國巡邏船之情事,顯然視若無睹。尤有甚者,菲國一直要到3月底才發布此訊息,此種慣常「壓案」之作法亦遭非議。

菲國有識者認為,馬尼拉當局應提出更負責任且具戰略性的外交政策,並利用國際多邊網絡來對抗中國的「灰色地帶」戰術。杜特蒂政府的副總統,也是在此次總統大選中唯一能威脅小馬可仕的羅貝多(Leni Robredo),更呼籲馬拉坎南宮主人應連結「志同道合」(Like -minded)國家抵抗中國威脅,並引領東協與中國磋商「南海行為準則」。選戰期間,包括羅貝多在內的主要候選人,對於與包含中國在內的其他國家共同從事南海油氣開發一事,固然表示樂見,但多強調如北京須承認仲裁結果,或須按菲國憲法明文六四分成等條件的必要性。 [8]惟目前看來,相關主張似難約制小馬可仕的親中政策。

若跟隨杜特蒂時期菲國低調或自縛式的南海抗中途徑,小馬可仕除了在事實上持續仰仗美軍在菲島及鄰近海域活動所產生的戰術嚇阻效應,便是在杜特蒂政府「最低可信度防衛」(Minimum credible defense)的概念之下,建構以船艦及飛彈為主的近海作戰能量。值得注意的是,杜特蒂在任期結束前夕,儘管宣布不出席美國東協特別高峰會,惟其相關動作仍有意為菲國增添一些抗中籌碼,包括與美國擴大辦理「肩並肩」軍事演習,以及協助美軍在蘇比克灣取得維修港埠俱屬之。而拜登政府為弱化「一帶一路」對馬拉坎南宮新主人的吸引力,勢必將「重建更美好世界」(Build Back Better World, B3W)及「印太經濟架構」之部分量能挹注於菲國之基建計畫,拉抬美菲關係。

儘管小馬可仕沒有杜特蒂的「美菲殖民情結」,惟其上台之後的菲美關係,尚在未定之天。比較能確定的,應是承接杜特蒂時期,與俄羅斯、日本及印度等非傳統夥伴關係的持續推展,對於小馬可仕來說,這樣的外交路線似乎較能夠使菲國避免捲入環繞於南海爭端的中美對抗漩渦。

新總統仍得面對南海能源議題


惟無論如何,菲國能源短缺問題之現實,勢將壓縮小馬可仕的外交迴旋空間。小馬可仕得面對在第一任期內便要枯竭的瑪蘭帕亞深水天然氣田(Malampaya gas field),該氣田坐落巴拉望島西側,位處南海「九段線」內側(請見下圖),其枯竭時間預判是在2027年,也有可能提前至2024、2025年。若替代能源無法順利銜接,則不僅將造成馬尼拉所在之呂宋島四成的電力缺口,亦可能牽累菲國另外兩大島群民答那峨及維薩亞斯(Visayas)群島的電力供應,特別是在全球能源價格上漲及液化天然氣接收站(Liquefied natural gas terminals)設置成本較高之背景下。

圖、瑪蘭帕亞(Malampaya)及桑帕吉塔氣田(Sampaguita)深水天然氣田。
資料來源:The National Forum, https://reurl.cc/zZDaZe。

關鍵是位處於南沙海域禮樂灘(Reed Tablemount)內,被用以取代瑪蘭帕亞氣田,且儲藏量達4.6兆立方公尺的桑帕吉塔氣田(Sampaguita gas field)(請見上圖),其開發計畫已因杜特蒂政府的「安全、正義與和平協調小組」(Security, Justice and Peace Coordinating Cluster, SJPCC)下令中止第72號和第75號油氣區塊的開採活動而陷於停擺(桑帕吉塔氣田在第72號油氣區塊內),杜特蒂此舉雖說是要留待新任總統定奪,但仍被認定是中國壓力所致,概以該等油氣區塊為2018年「中菲聯合開發油氣合作備忘錄」議定之聯合探勘海域。[9] 尤其,中國船隻曾在2019年於禮樂灘撞沉菲國漁船,並帶走22名船員。在時間壓力與中國壓力之下,新總統對於上揭限令及氣田開發問題之決議,無疑是小馬可仕時代菲中關係的試金石。

習近平於本月(2022年5月)致電小馬可仕時強調,要傳承好中菲友誼,把中菲友好合作「一張藍圖繪到底」。令人好奇的是,這張藍圖上是否存在「九段線」?而其最終是否「圖窮匕見」?

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