南海情勢

菲律賓總統訪中仍無法解決經濟與安全兩難困境
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關鍵字:中共、菲律賓、中菲關係
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


前言


菲律賓總統小馬可仕自2022年6月就職以來,外交路線主張「菲律賓將繼續當所有人的朋友,不與任何人為敵」。[1]在美菲同盟持續深化的同時,仍致力於中菲傳統的友好關係。媒體報導,菲律賓總統小馬可仕(Ferdinand Marcos Jr.)於2023年1月3至5日赴中國展開為期三天的國是訪問。此次訪問是他任內首次訪問中國,也是第一次訪問東協以外的國家。尤其在美中戰略對峙高升之際,小馬可仕訪中是否維持前總統杜特蒂(Rodrigo Duterte)的親中政策也值得關注。[2]

中菲高層會談仍以經貿合作為主


針對美國強化與菲律賓的安全合作,中國提到「陣營對抗」,菲律賓沒有正面回應,足見菲律賓對美國仍有安全上的需求。[3] 此行除了經貿合作,菲律賓更關注南海主權安全問題,雙方得以管控南海分歧,以免阻礙中菲其他既有成果的接觸和合作,希望「更好合作解決兩國共同面臨的挑戰和問題」。

一、擴大務實經貿合作


根據中共海關總署數據,2022年1月至10月中菲貿易額達727億美元,中國對菲國出口額532.23億美元,進口額194.77億美元,顯見菲律賓出口中國比例遠小於中國貨物進入菲律賓,換言之,菲律賓在經濟上仍依賴中國。中國一直是菲律賓第一大貿易夥伴、第一大進口來源地和第二大出口市場。[4]兩國元首會談後達成共識並簽署14項合作文件,包括農漁業、基礎建設、電子商務、金融、海關、觀光旅遊及科技等領域合作。[5] 從簽署內容文件來看,菲律賓訪華仍希望擴大與中國的經濟合作,帶動菲律賓的經濟發展。

二、延續開發南海油氣田


中菲聯合聲明重提2018年簽署的南海油氣開發合作的諒解備忘錄,盼儘早重啟海上油氣開發協商,推動「非爭議區」「第57合約區」(Service Contract 57, SC 57,巴拉望省東北方)油氣開發合作。但針對存在爭議的「第72合約區」(Service Contract 72, SC 72,禮樂灘海域),或甚至在西太平洋的「賓漢隆起」(Benham Rise)反而是此次應關注的焦點,[6]這當中的利益糾葛,恐怕才是此油氣開發合作需要面對的問題。非爭議區開發對兩國有利,但也可能讓菲律賓被視為對爭議區讓步,南海主權問題實質上並未消弭。

三、謹慎面對南海爭端


此次出訪前,中菲於2022年11月發生菲律賓海軍在其南海帕加薩島附近派船隻拖走中國火箭殘骸漂浮物,遭到中國海警人員強行割斷拖繩,並將殘骸搶走的事件,引起中國的抗議,菲律賓對此也敢怒不敢言。[7]

南海主權問題是中菲長期存在的衝突點,兩國元首在會談中強調《南海各方行為宣言》對於維護南海和平穩定的重要意義。因此,將簽署《關於海上問題溝通機制的諒解備忘錄》和《漁業合作聯合行動計畫》。另外,兩國外交部之間將建立關於海洋問題的直接溝通機制,目的在避免南海產生任何誤判而導致衝突的發生。但中國對南海主權問題,並不會退讓,菲律賓也瞭解此點。[8]

菲律賓經濟與安全的取捨


從會談看來,儘管菲律賓尋求與中國合作,但不意味著疏離美菲關係,菲律賓在安全上仍會持續依賴美國的軍事能力,以確保菲律賓主權安全。

一、菲律賓持續與美國的軍事合作


根據1951年美、菲簽署《共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty),菲國長期使用美軍裝備及軍事訓練模式,並與美國維持軍事交流。2022年3月舉行歷年來最大規模的「肩並肩」(Balikatan)聯合軍演,兩國共計派出兵力達9千餘人,這次演習證明美菲之間「聯盟關係更進一步深化」。[9]接續兩國海軍陸戰隊又在10月進行為期兩週的「海上勇士合作6號」(Kamandag 6)聯合海上演習,地點位於菲國呂宋島(Luzon)、巴坦島(Batanes)和巴拉望島(Palawan),[10] 儘管美國宣稱此次演習不針對第三國,目的在維護菲律賓於第一島鏈的戰略價值,但劍指中國的意味濃厚。2022年11月APEC峰會後,美國副總統賀錦麗(Kamala Harris)前往菲律賓討論擴大軍事合作,希望在菲律賓建立抗衡中國的前進基地,而菲國亦希望藉由美國駐軍,以降低中國的威脅及減少軍費的支出,並確保其國家安全。

二、不放棄與中國經濟合作與援助


菲律賓前任總統杜特蒂於2016年首次對中國進行國是訪問時,與中國簽署總額約240億美元(約新台幣7,327億元)的協議。今(2023)年現任總統小馬可仕訪中期間中國企業提出在菲國的投資計畫,總計金額達228億美元(約新台幣7,005億元),投資計劃包含可再生能源、戰略監測,及農業綜合經營項目。[11]然而,中國本身因疫情嚴峻與先前長期的清零政策,導致國內經濟衰退,對外經建投資明顯下滑,中國對菲國的投資是否跳票,有待觀察。

結語


面對中國崛起及美國印太戰略,菲律賓處在重要的戰略地理位置,為兵家必爭之地,菲國的重要性使美中兩國都希對菲國提升其影響力,菲國則可藉美中雙方的競爭獲取更大的國家利益。換言之,軍事上美菲長期的同盟關係,經濟上中菲兩國希望展開擴大合作,基本上菲國現階段採取避險策略對美中兩國都討好,不與任一方為敵的平衡策略。小馬可仕政府執政以來,在軍事上依賴美國支援,試圖抗衡中國在南海的勢力,維持南海地區軍力的平衡;另一方面在經濟上,卻又依賴中國的經濟合作與援助,此種「經濟上靠中國,安全上靠美國」的平衡外交政策,將因為中國經濟下滑及美中戰略對峙升高而可能調整。惟依菲律賓本身的經濟能力與有限的軍力發展,以及身處美中大國競爭夾縫,在美中競爭可能轉為衝突時,將形成難以抉擇之兩難。

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