德國印太戰略報告初探
先進科技所 許智翔博士後研究
關鍵字：德國、印太戰略、歐盟
關鍵字：德國、印太戰略、歐盟
德國外交部（Auswärtiges Amt）於2020年9月1日正式發表了《印度太平洋方針》（Leitlinien zum Indo-Pazifik），成為繼法國後，第二個宣布其印太戰略的歐盟國家。在這份報告中，德國政府不僅明確定義印太地區與其國家利益密切相關，並強調柏林方面意欲透過深化印太地區多國的合作，強化多極體系秩序的戰略方向，作為美中兩極對抗外的出路。[1]
多邊主義與規範為德國印太戰略主軸
德國於2020年9月推出的印太方針中，強調其國家利益與印太地區的和平穩定、多元深化關係、自由航行、自由貿易與開放市場、網路數位化發展、獲取真實資訊等各方面均密切相關。德國政府並提出多項不同層面的倡議，以強化：一、多邊主義；二、氣候變遷與環保；三、和平安全與穩定；四、人權與法治；五、基於規範、公平及可持續的自由貿易；六、基於規範的區域與市場網路化與數位轉型；七、文化、教育與學術合作。
《印度太平洋方針》以「多邊主義」，以及「基於規範下的國際秩序」作為其核心，兩者皆為當前德國梅克爾政府重視、並極力推動的國際秩序方針。在這份印太戰略中，德國政府嘗試在各不同領域均強調與印太區域及相關之重要國家進一步加強合作及對等夥伴關係，避免在兩極對抗中被迫選邊。德國外長馬斯（Heiko Mass）在2020年9月2日在聯邦政府推出此印太戰略時即表示，「德國希望協助塑造基於規範與合作，而非強者建立的法律下的國際秩序」，並希望在此多極世界中「任何國家都不需要在權力兩極間做出決定」。[2]此外，德國並強調將加強與區域內「民主與價值夥伴」（Demokratie und Wertpartner）關係，即進一步結合印太區域內的理念相近夥伴進行多方面合作。
除了在戰略中多次強調「規範下的秩序」之重要性，德國政府也強調將支持歐盟與中國簽訂進一步的投資協定以消除市場進入的不對稱現象，創造公平競爭環境，同時德國將進一步重視強化與區域各國包含經貿在內的關係、支持供應鏈的多元化等，明確表明將減少對中國的經貿依賴的態度，顯見德國在此印太戰略中，將嘗試減少與中國緊密的經貿連結以求取戰略上的自由之目標。
值得注意的是，法國的印太戰略同樣強調「穩定的多極秩序」之國際願景，為目前美中對抗、單邊主義盛行的環境下提供一個替代選項，法國總統並在2018年5月2日的演講提及法國在印太地區的戰略目標，為扮演地區的協調、包容和穩定力量。[3]2019年5月提出的法國印太國防戰略中，更進一步強調印太地區軍事環境的變化，及法國武裝部隊在印太地區將採取的各項努力。[4]
近來德國對俄羅斯與中國在外交上採取罕見較強硬的態度，而此次推出《印度太平洋方針》並建立屬於自己的印太戰略框架，儘管曾歷經內部的大量辯論及反對意見，對現在的德國而言是一個罕見的大動作。從近來德國在外交上的積極態度來看，由於德國自2020年7月1日開始擔任歐盟的輪值主席國（Presidency of the Council of the European Union），因此將可能在六個月的輪值期間內，基於歐盟的共同外交安全政策立場，進一步透過目前輪值主席國的地位，以德法在印太戰略上的共同立場，如多邊主義、以及偕同區域各國深化關係等原則為基礎，進一步形塑出歐盟整體的印太戰略。[5]
軍事實力展示非德國印太戰略當前重點
相較於法國的印太戰略，儘管德國在其印太戰略中，同樣提到其武裝部隊所能扮演的角色，軍事行動在德國目前的方針裡面仍非居於主要地位。不過在德國的《印度太平洋方針》中，仍提到將透過各種手段維持印太地區規範下的秩序，並將擴大與地區夥伴的安全與防衛合作，形式包含戰略對話、幹部交流與培訓合作，加強雙邊訪問計畫及印太地區自身的國防政策聯絡，如派遣聯絡官或武官，港口訪問，演習的多樣化的海事實力展示措施。換言之，在這份廣泛涵蓋各領域的印太戰略方針中，即使軍事並非主要議題，德國仍為其武裝部隊，尤其是海軍在印太地區的活動埋下伏筆。
2019年11月，德國國防部長卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）即於演講中提及德國應強化武裝部隊的海外派遣及參與自由航行，與中國對區域合作夥伴帶來的威脅。[6]此外，德國聯邦國防軍（Bundeswehr）也曾派遣軍官登上法國軍艦參與其在亞洲的自由航行任務，同時，在印太地區的軍力展示也符合德國海軍領導階層的利益。[7]
然而，德國聯邦國防軍如欲派遣艦艇到印太地區進行實力展示，其能力仍需進一步加強。除了近年來德國武裝部隊因國防預算等多項因素導致的妥善率問題外，德國聯邦國防軍在1955年重新成立後，新生的德國海軍不若過往德國海軍往大洋發展，而是以防衛北海及波羅地海為其任務核心，並在後冷戰時期逐漸向地中海及波斯灣等，遠離原本國境旁責任區的水域；[8]德國海軍雖曾在於2020年3月計畫派遣配備主動相位陣列雷達及垂直發射系統的薩克森級巡防艦（F124 Sachsen Klasse，排水量5,800噸）前往印度參與交流，惟因肺炎疫情延後，因此仍需進一步加強往印太地區部署的經驗。就硬體上而言，專職海外遠征的新銳巡防艦「巴登‧符騰堡級」（F125 Baden-Württemberg Klasse，排水量約7,000噸）是以反恐戰爭時期海外反恐、維和及衝突管理所設計，所配備的武裝並不適於大國。此型艦艇設計之初即著眼於長時間遠洋操作的特性，使其或許適合進一步往印太地區派遣。然而相關的後勤支援、海外基地等多項遠征需求上的能量，仍需傳統北約盟友如法國、美國及英國等協助建立及提供，考量目前德國的外交及安全政策傾向，軍力展示上將可能會進一步與法國在印太地區進行合作。
多邊主義與規範為德國印太戰略主軸
德國於2020年9月推出的印太方針中，強調其國家利益與印太地區的和平穩定、多元深化關係、自由航行、自由貿易與開放市場、網路數位化發展、獲取真實資訊等各方面均密切相關。德國政府並提出多項不同層面的倡議，以強化：一、多邊主義；二、氣候變遷與環保；三、和平安全與穩定；四、人權與法治；五、基於規範、公平及可持續的自由貿易；六、基於規範的區域與市場網路化與數位轉型；七、文化、教育與學術合作。
《印度太平洋方針》以「多邊主義」，以及「基於規範下的國際秩序」作為其核心，兩者皆為當前德國梅克爾政府重視、並極力推動的國際秩序方針。在這份印太戰略中，德國政府嘗試在各不同領域均強調與印太區域及相關之重要國家進一步加強合作及對等夥伴關係，避免在兩極對抗中被迫選邊。德國外長馬斯（Heiko Mass）在2020年9月2日在聯邦政府推出此印太戰略時即表示，「德國希望協助塑造基於規範與合作，而非強者建立的法律下的國際秩序」，並希望在此多極世界中「任何國家都不需要在權力兩極間做出決定」。[2]此外，德國並強調將加強與區域內「民主與價值夥伴」（Demokratie und Wertpartner）關係，即進一步結合印太區域內的理念相近夥伴進行多方面合作。
除了在戰略中多次強調「規範下的秩序」之重要性，德國政府也強調將支持歐盟與中國簽訂進一步的投資協定以消除市場進入的不對稱現象，創造公平競爭環境，同時德國將進一步重視強化與區域各國包含經貿在內的關係、支持供應鏈的多元化等，明確表明將減少對中國的經貿依賴的態度，顯見德國在此印太戰略中，將嘗試減少與中國緊密的經貿連結以求取戰略上的自由之目標。
值得注意的是，法國的印太戰略同樣強調「穩定的多極秩序」之國際願景，為目前美中對抗、單邊主義盛行的環境下提供一個替代選項，法國總統並在2018年5月2日的演講提及法國在印太地區的戰略目標，為扮演地區的協調、包容和穩定力量。[3]2019年5月提出的法國印太國防戰略中，更進一步強調印太地區軍事環境的變化，及法國武裝部隊在印太地區將採取的各項努力。[4]
近來德國對俄羅斯與中國在外交上採取罕見較強硬的態度，而此次推出《印度太平洋方針》並建立屬於自己的印太戰略框架，儘管曾歷經內部的大量辯論及反對意見，對現在的德國而言是一個罕見的大動作。從近來德國在外交上的積極態度來看，由於德國自2020年7月1日開始擔任歐盟的輪值主席國（Presidency of the Council of the European Union），因此將可能在六個月的輪值期間內，基於歐盟的共同外交安全政策立場，進一步透過目前輪值主席國的地位，以德法在印太戰略上的共同立場，如多邊主義、以及偕同區域各國深化關係等原則為基礎，進一步形塑出歐盟整體的印太戰略。[5]
軍事實力展示非德國印太戰略當前重點
相較於法國的印太戰略，儘管德國在其印太戰略中，同樣提到其武裝部隊所能扮演的角色，軍事行動在德國目前的方針裡面仍非居於主要地位。不過在德國的《印度太平洋方針》中，仍提到將透過各種手段維持印太地區規範下的秩序，並將擴大與地區夥伴的安全與防衛合作，形式包含戰略對話、幹部交流與培訓合作，加強雙邊訪問計畫及印太地區自身的國防政策聯絡，如派遣聯絡官或武官，港口訪問，演習的多樣化的海事實力展示措施。換言之，在這份廣泛涵蓋各領域的印太戰略方針中，即使軍事並非主要議題，德國仍為其武裝部隊，尤其是海軍在印太地區的活動埋下伏筆。
2019年11月，德國國防部長卡倫鮑爾（Annegret Kramp-Karrenbauer）即於演講中提及德國應強化武裝部隊的海外派遣及參與自由航行，與中國對區域合作夥伴帶來的威脅。[6]此外，德國聯邦國防軍（Bundeswehr）也曾派遣軍官登上法國軍艦參與其在亞洲的自由航行任務，同時，在印太地區的軍力展示也符合德國海軍領導階層的利益。[7]
然而，德國聯邦國防軍如欲派遣艦艇到印太地區進行實力展示，其能力仍需進一步加強。除了近年來德國武裝部隊因國防預算等多項因素導致的妥善率問題外，德國聯邦國防軍在1955年重新成立後，新生的德國海軍不若過往德國海軍往大洋發展，而是以防衛北海及波羅地海為其任務核心，並在後冷戰時期逐漸向地中海及波斯灣等，遠離原本國境旁責任區的水域；[8]德國海軍雖曾在於2020年3月計畫派遣配備主動相位陣列雷達及垂直發射系統的薩克森級巡防艦（F124 Sachsen Klasse，排水量5,800噸）前往印度參與交流，惟因肺炎疫情延後，因此仍需進一步加強往印太地區部署的經驗。就硬體上而言，專職海外遠征的新銳巡防艦「巴登‧符騰堡級」（F125 Baden-Württemberg Klasse，排水量約7,000噸）是以反恐戰爭時期海外反恐、維和及衝突管理所設計，所配備的武裝並不適於大國。此型艦艇設計之初即著眼於長時間遠洋操作的特性，使其或許適合進一步往印太地區派遣。然而相關的後勤支援、海外基地等多項遠征需求上的能量，仍需傳統北約盟友如法國、美國及英國等協助建立及提供，考量目前德國的外交及安全政策傾向，軍力展示上將可能會進一步與法國在印太地區進行合作。
[1] “Deutschland – Europa – Asien: Das 21. Jahrhundert gemeinsam gestalten“: Bundesregierung beschließt Indo-Pazifik-Leitlinien,“ Auswärtiges Amt, September 1, 2020, https://reurl.cc/odQxng.
[2] Pressemitteilung, “Außenminister Maas anlässlich der Annahme der Leitlinien der Bundesregierung zum Indo-Pazifik,“ Auswärtiges Amt, September 2 2020, https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/maas-indo-pazifik/2380462.
[3] 〈印太地區：法國的優先政策〉，法國在台協會，2019年6月28日，https://reurl.cc/Y6XjM4。
[4] “French Defence Strategy in the Indo-Pacific,“ Ministère des Armées, June 24, 2020,. https://reurl.cc/j5Gk1Z.
[5] Sebastian Strangio, “Germany Joins the ‘Indo-Pacific’ Club: Berlin’s announcement of an official Indo-Pacific strategy reflects a wider European turn against China,” The Diplomat, September 3, 2020,. https://reurl.cc/pyMWn4.
[6] Hans Monath, “Deutschland soll helfen, Chinas „Machtanspruch“ einzudämmen,” Der Taggesspiegel, November 7, 2019, https://www.tagesspiegel.de/politik/grundsatzrede-von-kramp-karrenbauer-deutschland-soll-helfen-chinas-machtanspruch-einzudaemmen/25200284.html.
[7] Markus Kaim, “Is Germany Considering Maritime Missions in Asia?,” The Diplomat, January 14, 2020, https://thediplomat.com/2020/01/is-germany-considering-maritime-missions-in-asia/.
[8] Sebastian Bruns, “The Baltic Sea and Current German Naval Strategy,” Center for International Maritime Security, July 20, 2016, http://cimsec.org/baltic-sea-current-german-navy-strategy/26194.
