美國將強權競爭延伸至漁業治理的省思
國家安全所 李俊毅副研究員
關鍵字：IUU漁業、灰色地帶衝突、海上執法
關鍵字：IUU漁業、灰色地帶衝突、海上執法
漁業與勞工權益往往不是國家安全的重要議題。惟中國漁船在世界各地造成環境、經濟與安全問題，打擊此類行動便成為美國國防戰略與美中競爭的一環。2020年5月以來，川普政府提出若干強化海權的做法。最近的例子，是美國商務部與國務院於12月23日依據《2020財政年度國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020），向眾議院提交《海產供應鏈的人口走私》（Human Trafficking in the Seafood Supply Chain）報告。該報告列出29個人口販運（含強迫勞動）的高風險國家，中國是從事「非法、未報告及不受規範捕魚」（Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing）的主要國家，其強迫勞動問題特別嚴重。中國外交部發言人汪文斌於12月25日否認相關指控，並舉美國圍網漁船的違規反擊。[1]
美中戰略競爭延伸至治理的範疇
中國有世上最大的遠洋漁業船隊，其官方宣稱約有2,500艘遠洋船隻，但另一份報告則估計有17,000多艘。這些船隻可在不靠港的情況下連續作業達數月之久，足跡遍及南美、太平洋群島與西非。它們在公海作業時，沿岸國無法可管；若進入沿岸國之專屬經濟區，則這些國家往往因執法能量不足而僅能坐視。2020年7-8月間，約300艘中國漁船在厄瓜多加拉巴哥群島（Galápagos Islands）附近大肆撈捕，其後於9-11月間向南駛至秘魯與智利海域作業，先後引發周邊國家、美國與部分國際組織的抨擊。相似的情境也在西非與韓國水域出現。[2]
中國漁船掠奪式的捕撈，在環境上造成海洋資源的枯竭；在經濟上衝擊沿岸國漁民的生計，並導致相關國家合法漁業利益的損失；在安全上則加劇受影響者從事海盜、走私與人口販運之可能。這些問題是國際的共同關切，也使美國在與中國的戰略競爭上，得以將戰線延伸至海洋治理的範疇，並彰顯自身的領導地位及行動的正當性。
2020年5月7日，川普簽署第13921號行政命令「促進美國海產競爭力與經濟成長」，其中一項要求，是責成商務部與國家海洋暨大氣總署（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）研提落實聯合國糧食暨農業組織（Food and Agriculture Organization, FAO）《預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之港口國協定》（Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing）的措施。9月，美國海岸防衛隊（U.S. Coast Guard, USCG）公布《非法、未報告及不受規範捕魚戰略願景》（Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing Strategic Outlook），其三大做法之一，是反制掠奪性與不負責任的國家行為。12月17日，美國海軍陸戰隊、海軍與海岸防衛隊聯合公布《海上優勢：以整合的全領域海權取得優勢》（Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power），宣示美國與中國和俄羅斯的競爭橫跨日常、危機與衝突等各階段。針對日常或低於戰爭門檻（即「灰色地帶衝突」）的競爭，這三大武裝力量將採更積極的作為，包括前進部署、紀錄與揭露惡意行為，以及支持盟友保護其領土等。[3]
慎防中國以治理為名行脅迫之實
美國政府對於中國的IUU捕魚多所指控，迄今中國則全盤否認，一如前述汪文斌的回應。惟中國的此一反應相對被動，中國周邊國家、美國及其友盟應注意中國日後亦使用相同的策略，即以治理漁業或海洋問題為名義，藉由其優勢的海警與海軍從事擴張或脅迫。習近平任內開始使用「治理」一詞。2013年11月十八屆中央委員會第三次全體會議通過之《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，將「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總目標。當前中國對「治理」的強調似以內政為主，但將之延伸至對外關係，特別是其周邊地區，則非不可能。
中國宣布於2020年5月1日至8月16日期間，在北緯12度以北的南海地區實施禁漁令。報導指出這導致中國大量漁船往南至越南海域捕魚，引發越南漁民與政府的抗議，過去數年中國與周邊國家亦屢因禁漁令而肇生事端。[4]當前這些事端尚屬因中國政府單方面的行政作為而出現之「問題」，但日後中國可能藉著「治理」這些問題，大規模或系統性地將海警派遣至爭議海域，製造其有效管理南海的國際形象。這將挑戰周邊國家與美國以武力回應的決心；一旦後者無法或不願強勢因應，將有利中國的主權聲張。中國於11月4日公布《中華人民共和國海警法（草案）》，其第二條申明海警兼具「海上武裝力量和國家行政執法力量」的性質，第六章允許海警使用武器，更為其在周邊海域的「治理」奠立法律與武力基礎。
台灣應強化海洋治理的能量
美中競爭有從軍事、外交、經濟與科技延伸至「治理」的現象，且此一趨勢可望由美國拜登（Joe Biden）政府延續。台灣因此應將海洋治理的位階提升至戰略層次。首先，前揭《海產供應鏈的人口走私》報告將台灣列為高風險國家之一；台灣在2015-2019年間亦遭歐盟列為打擊IUU漁業不合作國家之警告（黃牌）名單。當以美國為首的國際社會強調「以規則為基礎的國際秩序」（a rules-based international order）以及和理念相近的夥伴之合作，藉此和中國區隔甚至抗衡之，台灣便不應在人權、環境、與國際規範的議題落人口實。
其次，中國對海洋相關問題的「治理」也有構成「灰色地帶衝突」的可能性。2020年間，中國採砂船在澎湖群島西南海域的「台灣灘」之盜砂，以及中國船隻在馬祖海域之違法捕魚與抽砂，因媒體的披露而引起台灣社會關注。大量漁船或採砂船出現在馬祖周邊海域，已有導致民眾憂慮甚至害怕的社會與心理效果。[5]此外，大量船隻頻繁或長期出現在外、離島禁限制水域之外，也可能使民眾日漸習以為常，造成「溫水煮青蛙」的現象。我國應警惕之處，則是中國對這些事件或現象的刻意利用。當前中國的捕魚和抽砂行為，其本質或許是民眾因經濟利益而有的自發行為，中國的執法單位亦不時配合我方查緝。惟有鑒於中國政府並不放棄武力犯台，其執法單位可隨時因政治的需要，轉而以環保、生態、打擊海上犯罪、或維護其民眾權益等為名，加大在台灣周邊海域的行動。在特定的兩岸局勢下，這些執法或「治理」之舉可用來測試我方反應、脅迫我方執法單位與民眾，甚至製造衝突或意外而使情勢升高。台灣強化海洋治理的能量，不僅有利於和國際接軌，也可降低中國製造「灰色地帶衝突」的機率。
美中戰略競爭延伸至治理的範疇
中國有世上最大的遠洋漁業船隊，其官方宣稱約有2,500艘遠洋船隻，但另一份報告則估計有17,000多艘。這些船隻可在不靠港的情況下連續作業達數月之久，足跡遍及南美、太平洋群島與西非。它們在公海作業時，沿岸國無法可管；若進入沿岸國之專屬經濟區，則這些國家往往因執法能量不足而僅能坐視。2020年7-8月間，約300艘中國漁船在厄瓜多加拉巴哥群島（Galápagos Islands）附近大肆撈捕，其後於9-11月間向南駛至秘魯與智利海域作業，先後引發周邊國家、美國與部分國際組織的抨擊。相似的情境也在西非與韓國水域出現。[2]
中國漁船掠奪式的捕撈，在環境上造成海洋資源的枯竭；在經濟上衝擊沿岸國漁民的生計，並導致相關國家合法漁業利益的損失；在安全上則加劇受影響者從事海盜、走私與人口販運之可能。這些問題是國際的共同關切，也使美國在與中國的戰略競爭上，得以將戰線延伸至海洋治理的範疇，並彰顯自身的領導地位及行動的正當性。
2020年5月7日，川普簽署第13921號行政命令「促進美國海產競爭力與經濟成長」，其中一項要求，是責成商務部與國家海洋暨大氣總署（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）研提落實聯合國糧食暨農業組織（Food and Agriculture Organization, FAO）《預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之港口國協定》（Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing）的措施。9月，美國海岸防衛隊（U.S. Coast Guard, USCG）公布《非法、未報告及不受規範捕魚戰略願景》（Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing Strategic Outlook），其三大做法之一，是反制掠奪性與不負責任的國家行為。12月17日，美國海軍陸戰隊、海軍與海岸防衛隊聯合公布《海上優勢：以整合的全領域海權取得優勢》（Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power），宣示美國與中國和俄羅斯的競爭橫跨日常、危機與衝突等各階段。針對日常或低於戰爭門檻（即「灰色地帶衝突」）的競爭，這三大武裝力量將採更積極的作為，包括前進部署、紀錄與揭露惡意行為，以及支持盟友保護其領土等。[3]
慎防中國以治理為名行脅迫之實
美國政府對於中國的IUU捕魚多所指控，迄今中國則全盤否認，一如前述汪文斌的回應。惟中國的此一反應相對被動，中國周邊國家、美國及其友盟應注意中國日後亦使用相同的策略，即以治理漁業或海洋問題為名義，藉由其優勢的海警與海軍從事擴張或脅迫。習近平任內開始使用「治理」一詞。2013年11月十八屆中央委員會第三次全體會議通過之《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，將「完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」作為全面深化改革的總目標。當前中國對「治理」的強調似以內政為主，但將之延伸至對外關係，特別是其周邊地區，則非不可能。
中國宣布於2020年5月1日至8月16日期間，在北緯12度以北的南海地區實施禁漁令。報導指出這導致中國大量漁船往南至越南海域捕魚，引發越南漁民與政府的抗議，過去數年中國與周邊國家亦屢因禁漁令而肇生事端。[4]當前這些事端尚屬因中國政府單方面的行政作為而出現之「問題」，但日後中國可能藉著「治理」這些問題，大規模或系統性地將海警派遣至爭議海域，製造其有效管理南海的國際形象。這將挑戰周邊國家與美國以武力回應的決心；一旦後者無法或不願強勢因應，將有利中國的主權聲張。中國於11月4日公布《中華人民共和國海警法（草案）》，其第二條申明海警兼具「海上武裝力量和國家行政執法力量」的性質，第六章允許海警使用武器，更為其在周邊海域的「治理」奠立法律與武力基礎。
台灣應強化海洋治理的能量
美中競爭有從軍事、外交、經濟與科技延伸至「治理」的現象，且此一趨勢可望由美國拜登（Joe Biden）政府延續。台灣因此應將海洋治理的位階提升至戰略層次。首先，前揭《海產供應鏈的人口走私》報告將台灣列為高風險國家之一；台灣在2015-2019年間亦遭歐盟列為打擊IUU漁業不合作國家之警告（黃牌）名單。當以美國為首的國際社會強調「以規則為基礎的國際秩序」（a rules-based international order）以及和理念相近的夥伴之合作，藉此和中國區隔甚至抗衡之，台灣便不應在人權、環境、與國際規範的議題落人口實。
其次，中國對海洋相關問題的「治理」也有構成「灰色地帶衝突」的可能性。2020年間，中國採砂船在澎湖群島西南海域的「台灣灘」之盜砂，以及中國船隻在馬祖海域之違法捕魚與抽砂，因媒體的披露而引起台灣社會關注。大量漁船或採砂船出現在馬祖周邊海域，已有導致民眾憂慮甚至害怕的社會與心理效果。[5]此外，大量船隻頻繁或長期出現在外、離島禁限制水域之外，也可能使民眾日漸習以為常，造成「溫水煮青蛙」的現象。我國應警惕之處，則是中國對這些事件或現象的刻意利用。當前中國的捕魚和抽砂行為，其本質或許是民眾因經濟利益而有的自發行為，中國的執法單位亦不時配合我方查緝。惟有鑒於中國政府並不放棄武力犯台，其執法單位可隨時因政治的需要，轉而以環保、生態、打擊海上犯罪、或維護其民眾權益等為名，加大在台灣周邊海域的行動。在特定的兩岸局勢下，這些執法或「治理」之舉可用來測試我方反應、脅迫我方執法單位與民眾，甚至製造衝突或意外而使情勢升高。台灣強化海洋治理的能量，不僅有利於和國際接軌，也可降低中國製造「灰色地帶衝突」的機率。
[1] “Report to Congress: Human Trafficking in the Seafood Supply Chain,” National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), December 23, 2020, https://tinyurl.com/ya9rrmqv;〈2020年12月25日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2020年12月25日，https://tinyurl.com/y78lnyyr。
[2] Sean Mantesso, “China’s ‘dark’ fishing fleets are plundering the world’s oceans,” ABC News, December 19, 2020, https://tinyurl.com/y7kvfbw4; 〈大批中國漁船向秘魯移動，「一網打盡」之風令當地國家緊張〉，《美國之音》，2020年9月25日，https://tinyurl.com/ycmn4tl9。
[3] “Executive Order on Promoting American Seafood Competitiveness and Economic Growth,” White House, May 7, 2020, https://tinyurl.com/y7vuohxj; “Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing Strategic Outlook,” U.S. Coast Guard, September 2020, https://www.uscg.mil/iuufishing/; “Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power,” U.S. Department of Defense, December 17, 2020, https://tinyurl.com/yas9x2u9.
[4] Cf. “Fishing in Troubled Waters,” Asia Maritime Transparency Initiative, July 7, 2017, https://tinyurl.com/y76m73bw;〈中國頒布南中國海禁漁令 越南告訴漁民繼續捕魚〉，《美國之音》，2020年5月19日，https://tinyurl.com/y9w5ckfr。
[5] 葉書宏，〈50陸船採砂 馬祖人驚光復節被包圍〉，《中國時報》，2020年10月26日，https://tinyurl.com/y7bkok33。
