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美中2022年軍事高層對話之展望
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美中2022年軍事高層對話之展望
國防戰略與資源研究所 陳亮智副研究員
關鍵字:軍事熱線、武器管制、台海安全
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)
根據《南華早報》(South China Morning Post2021122日的報導,美中兩國目前正準備在明(2022)年1月舉行雙方的軍事高層對話。有關對話的形式與細節,例如是採取電話或視訊會議的方式,目前尚未得知。然而外界普遍關心的是,究竟美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)是否能夠與中國共產黨中央軍事委員會副主席、中央政治局委員許其亮通話?而非只跟中國國防部長魏鳳和進行對談。此外,據了解,此次軍事高層對話將聚焦在台海安全問題上,同時雙方也將觸及軍備競賽與武器管制問題,特別是有關極音速武器的發展。[1] 在華盛頓與北京兩強正在進行激烈戰略競爭的此刻,即將到來的雙邊軍事高層對話是否真能緩和彼此的緊張關係?抑或這只是一個假議題而無助於解決雙方潛在的衝突可能?

美中軍事高層對話是拜習會「成功一半」結論的落實

20211116日拜登(Joe Biden)總統與習近平國家主席的視訊會議當中,兩位領導人達成了雙方應該安排雙方軍事高層進行對話的共識。但很可惜的是,兩位最具權力與威信的領袖卻未針對當前美中軍事高層對話的主要死結進行解索,也就是美國國防部長奧斯汀究竟能否與中央軍事委員會(簡稱中央軍委)副主席許其亮直接通話,或按「國際慣例與規矩」與其相對稱的官員中國國防部長魏鳳和通話。這的確是一個難題,因為這事涉到兩國政治體制(political system)的不同。美國是民主國家,總統為軍隊的統帥,而國防部長既是掌管國防部,同時他(她)也是國防政策的主要制定者與諮詢者。[2]
相對地,中國的政治體制則非如此,就軍事體制而言,中央軍委是中國共產黨,也是中華人民共和國最高之軍事領導機構。因此,與美國總統(軍隊統帥)相對應的是中央軍委主席(習近平),與美國國防部長相對應的是中國國防部長(魏鳳和,同時為中央軍委委員)。顯然,按中國的體制,魏鳳和(國防部長,中央軍委委員)之上仍有中央軍委副主席(許其亮與張又俠)。依照目前北京所展現的「平視外交」態度來看,無怪乎中方以身份不對等為理由而予以回絕。[3]由於拜登沒有就此與習近平取得一個協議,此問題將可能一直在原地打轉,造成奧斯汀將依然無法與許其亮或張又俠通話,現階段美中軍事高層對話的層級將難以有所突破。

美中軍事對話的舉行恐無助於緩和兩國益趨激烈的戰略競爭

美中兩強的關係十分複雜,而雙方的軍事較勁也益趨激烈。雖然有論點認為政治或軍事熱線的建立(或恢復)是值得鼓勵與期待,因為適時的戰略溝通與意見交換將有助於彼此更清楚地瞭解對方的意圖與底線,從而避免造成誤解或誤判,以致造成意外,甚或是引發衝突、戰爭。[4]華盛頓與北京在激烈的競爭過程裡,其實也不無保持軍事上的持續對話。例如在今年的928-29日,兩國便舉行了第16屆美中「國防政策協調對話」(Defense Policy Coordination Talks),由美國國防部中國事務副助理部長蔡斯(Michael Chase)與中共中央軍事委員會國際軍事合作辦公室副主任黃雪平兩位,就兩國在印太地區頻繁地舉行軍事演習進行溝通與對話。
然而,對照今年5月間美國白宮印太事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)對美中熱線停滯的抱怨,以及前述國防部長奧斯汀三度尋求與許其亮通話而遭拒的經驗,美中軍事高層對話的前景與結果恐怕也不會有太多令人樂觀的期待。此外,美中雙方在軍備發展上亦存在著一個嚴重的歧見——華盛頓敦促北京應該認真討論有關雙方的武器管制問題,但北京卻認為此項議題必須由華盛頓、莫斯科與北京三方一起會商,且中國的利益不應該在美俄的合意之下受到犧牲。準此,美中軍事高層會談本身未必能緩和彼此的緊張關係,反而可能興起另一波更加激烈的爭執與衝突。

[1]  Catherine Wong and Minnie Chan, “China, US Set for Meeting of Top Military Officials amid Taiwan Tensions,” South China Morning Post, December 2, 2021, https://www.scmp.com/news/china/military/article/3158072/china-us-set-meeting-top-military-officials-amid-taiwan
[2]  “Secretary of State Lloyd Austin III,” U.S. Department of Defense, December 27, 2021, https://reurl.cc/NpajWk.
[3]  陳亮智,〈電話不接也不回是怎樣?近期美中軍事熱線問題之觀察〉,《國防安全雙週報》,第30期(20216月),頁41
[4]  Jacob Strokes and Zack Cooper, “Thinking Strategically about Sino-American Crisis Management Mechanisms,” War on the Rocks, September 30, 2020, https://warontherocks.com/2020/09/thinkingstrategically-about-sino-american-crisis-management-mechanisms/.

 
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