簡評中國發布《糧食節約行動方案》
2021.11.26
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壹、新聞重點
2021年11月3日中國農業農村部發布消息指出，10月31日中共中央辦公室與國務院辦公廳共同發布《糧食節約行動方案》（以下簡稱《方案》）。[1]為了有助於降低糧食損耗浪費、抑制浪費糧食風氣以及加速建構有效率、可持續之糧食安全保障體系，中國透過發布《方案》以強化糧食減損相關政策作為，並利於保障自身的糧食安全。因此，本文將對《方案》的施行重點及其相關意涵進行說明。
貳、安全意涵
一、多重因素影響中國糧食安全
中國糧食安全主要受到多重因素的影響與衝擊。首先，隨著全球暖化加劇，導致極端氣候事件頻傳，自然災害不斷，糧食供應不穩定性大增。例如2021年10月10日應急管理部發布消息指出，2021年前三季中國自然災害形勢複雜嚴峻，極端氣候事件頻傳，以洪水、乾旱、颱風等災害為主，農作物受災面積達10,583,000公頃。[2]其次，受到新冠肺炎疫情影響，糧食出口國限制糧食出口後，對中國的糧食安全帶來一定程度的影響與衝擊，因為中國仍高度依賴糧食進口，2020年中國糧食累計進口14,262.1萬噸，較2019年增加3,117.5萬噸，增加幅度約28%。[3]再次，中國每年糧食耗損率約12%，在收購、儲存、運輸、加工、銷售等流通環節之損耗約700億斤，占全年糧食總產量約5%。對此，10月31日中央農村工作領導小組辦公室回應記者提問時，提及「我國糧食需求剛性增長，資源環境約束日益趨緊，糧食增面積、提產量的難度越來越大。全球新冠肺炎疫情持續蔓延，氣候變化影響日益加劇，保障糧食供應鏈穩定難度加大」。[4]可見，受到自然人為等多重因素影響，中國透過發布《方案》，希冀減少糧食損耗浪費以及確保自身的糧食安全。
二、中國重視各個糧食生產環節以促進糧食減損
儘管中國宣稱糧食產量連續7年保持在1.3兆斤（6.5億噸）以上，[5]人均糧食在470公斤，高於400公斤的國際糧食安全標準線，中國糧食安全無虞。[6]然而，由於受到自然人為等多重因素影響，仍為中國糧食穩定供應帶來一定程度的影響與衝擊，因為糧食出口國限制糧食出口可能導致價格上漲、短缺以及分配不均等問題。因此，為有助於確保糧食供應穩定以及強化自身糧食安全，中國透過發布《方案》以促進節糧減損。根據《方案》，中國針對糧食生產鏈中各個環節所存在的損耗浪費問題制定相關減損政策，並非僅關注單一環節所存在的問題，[7]亦即針對糧食生產、儲存、運輸、加工以及消費等環節制定節糧減損的針對性措施。可見，中國除了藉由加強生產源頭管控、做好儲運環節減損外，並透過提升加工水準以及遏制餐飲浪費，以期能夠做好「產儲運加消」各個環節中的糧食減損工作。[8]
參、趨勢研判
一、中國將持續制定相關政策法規以致力於糧食安全
早在《方案》發布前，中國就已關注糧食浪費問題，例如早在2013年1月，習近平就已作出重要指示，要求厲行節約與反對浪費。之後，他又多次針對此問題作出指示，例如2020年8月表示要有糧食安全的危機意識。[9]之後，中國並採取相關政策作為，例如整治網路大胃王相關直播節目、各地發起杜絕餐飲浪費倡議，以及通過《中華人民共和國反食品浪費法》。[10]目前，中國關於糧食安全的相關法規主要包含《糧食流通管理條例》、《政府儲備糧食倉儲管理辦法》、《政府儲備糧食質量安全管理辦法》、《糧食和物資儲備標準化工作管理辦法》、《糧油倉儲管理辦法》、《糧油儲藏技術規範》、《糧油儲存安全責任暫行規定》、《糧油安全儲存守則》以及《糧庫安全生產守則》等。[11]
可預期，由於糧食安全事關中國的國家安全與發展大局，為了有助於提升自身糧食安全，中國將會持續制定相關政策法規，例如（一）、2020年12月發布關於《糧食儲備安全管理條例》徵求公開意見之公告。（二）、中國加速制定《糧食安全保障法》，除了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調儘速制定外，《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》並將其列入初次審議的法律案，且國務院於2021年6月11日明確擬提請全國人大常委會針對該法進行審議。[12]
二、地方政府將面臨極大的考核壓力
為了有助於強化自身糧食安全保障能力，中國透過兩份文件來確立地方政府在維護國家糧食安全的事權和責任，也就是分別於2014及2015年所發布之《關於建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》與《糧食安全省長責任制考核辦法》，透過「米袋子」省長負責制來強化地方政府責任，確保糧食的生產和供應。同時，為了讓地方政府更加重視糧食安全，習近平在2020年底中央農村工作會議上指出「實行黨政同責」，提及「地方各級黨委和政府要扛起糧食安全的政治責任，『米袋子』省長要負責，書記也要負責」。[13]因此，2021年4月15日新修訂之《糧食流通管理條例》即出現「糧食安全黨政同責」規定，指出「省、自治區、直轄市應當落實糧食安全黨政同責，完善糧食安全省長責任制，承擔保障本行政區域糧食安全的主體責任」。[14]這是中國第一次在行政法規中明確規定省長及一把手（黨委書記）都要肩負糧食安全問題，希冀藉此提高地方政府對於糧食安全問題的重視。
另外，中國透過強化考核制度以強化地方政府責任，並提高其糧食安全意識，故《方案》強調將節糧減損工作納入糧食安全責任制考核。同時，中國國家糧食和物資儲備局糧食儲備司司長秦玉雲於2021年4月2日記者會上提到有關部門正研議將「糧食安全黨政同責」貫徹至強化落實糧食安全省長責任制考核當中。[15]可見，隨著中國逐步落實糧食安全責任考核制度，地方政府將面臨愈來越大的考核壓力。
[1] 〈糧食節約行動方案〉，中華人民共和國農業農村部，2021年11月3日，https://reurl.cc/zWjE6a。
[2] 〈應急管理部發布2021年前三季度全國自然災害情況〉，中華人民共和國應急管理部，2021年10月10日，https://reurl.cc/pxjAZb。
[3] 〈2020年中國農產品加工業經濟運行報告〉，中國國家統計局，2021年7月，https://reurl.cc/L7zqN3。
[4] 〈為進一步保障糧食安全開辟重要途徑—中央農辦負責人就《糧食節約行動方案》答記者問〉，《人民網》，2021年11月1日，https://reurl.cc/bngX3o。
[5] 中國大陸的1斤等同於0.5公斤，1.3兆斤等同於6.5億噸。
[6] 〈「1.3萬億斤的分量」〉，《新華網》，2021年3月9日，https://reurl.cc/82Z8dy。
[7] 田傑雄，〈首次聚焦糧食生產全產業鏈 專家：糧食節約行動方案關注生產痛點〉，《新京報》，2021年11月2日，https://m.bjnews.com.cn/detail/163584250414946.html。
[8] 朱雋，〈節糧減損 重在行動〉，《人民網》，2021年11月1日，http://opinion.people.com.cn/BIG5/n1/2021/1101/c1003-32269634.html。
[9] 〈中國推糧食節約方案 鼓勵檢舉餐飲業者浪費〉，《中央社》，2021年11月1日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202111010340.aspx；常瑩，〈對糧食還是要保持敬畏之心〉，《求是網》，2020年8月14日，https://reurl.cc/0xGj3A。
[10] 〈中國推糧食節約方案 鼓勵檢舉餐飲業者浪費〉，《中央社》，2021年11月1日，https://www.cna.com.tw/news/acn/202111010340.aspx。
[11] 〈來了！《糧食安全保障法》最新進展〉，食品法規中心，2021年6月16日，https://reurl.cc/emgmLj。
[12] 〈關於《糧食儲備安全管理條例》（徵求意見稿）公開徵求意見的公告〉，中華人民共和國國家發展和改革委員會，2020年12月2日，https://reurl.cc/6DMDGZ；〈來了！《糧食安全保障法》最新進展〉，食品法規中心，2021年6月16日，https://reurl.cc/emgmLj。
[13] 〈習近平在中央農村工作會議上強調 堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重 促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足 李克強主持 栗戰書汪洋王滬寧趙樂際韓正出席〉，《新華網》，2020年12月29日，https://reurl.cc/jg2dyD。
[14] 〈糧食流通管理條例〉，《人民網》，2021年4月8日，https://reurl.cc/bng6Y3。
[15] 〈實行糧食安全黨政同責是進一步推動糧食安全政治責任落地的現實需要〉，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2021年4月2日，https://reurl.cc/ye0ZyO。