防空識別區攔防作業的風險管理
2021.11.26
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壹、新聞重點
中共侵擾中華民國的防空識別區（Air Defense Identification Zone, ADIZ）已呈現常態化的模式，因此在應對的作為上，就須考量國家安全、國際法與慣例、以及應對方式的比例原則等面向，以有效滿足防衛需求，並避免意外衝突。其核心就在於風險管理。
台灣周邊空域的軍事航空活動頻繁，特別是中共軍機入侵我國防空識別區的行動幾近每日為之。除威脅我國防安全外，由於我國防空識別區與「飛航情報服務區」（Taipei Flight Information Region, TP FIR）高度重疊，而依照我民航局統計每年約有175萬架航機通行我飛航情報區，[1]因此中共軍機的活動對往來之國際民航機造成潛在飛航威脅。
相對的，其他國家對於防空識別區的管理政策、攔截程序等實務作法可作為參考與依據，以更有效對應中共航空兵力的挑釁，確保我國防空警戒作為的合法性與正當性，同時降低中共與其他國家軍機誤判的風險。
貳、安全意涵
一、防空識別區的國際法地位
防空識別區最早係由美國所設立，[2]國際法體系並無任何條約或協議授權防空識別區的設立，但也沒有明文禁止。在此情況下《國際民航公約》（Convention on International Civil Aviation）《附約15》（Annex 15）中關於防空識別區的定義「係指特別劃設範圍的指定的空域，航空器在此空域中需遵守與飛航服務相關的額外特殊識別或者（包括）報告程序」,[3]就成為國際法對防空識別區的認知或描述。
也因此，依照前述定義等同默認防空識別區的設立與航空器的通行管制，皆由各設立國依照國內法的飛航規章自行規範。而在實務運作上，各國防空識別區的設置以滿足國家安全為目的，以增加領空的防空反應時間，雖都為片面（unilaterally）進行，[4]在國際法實證中或許可視為應然法（lex ferenda）的地位。
二、攔截作業的國際規範
雖然各國依照不同的地緣環境劃設防空識別區以及頒布單行的管理規則，但主要的攔截程序，仍以《國際民航公約》作為基本規範，依照《附約2》的內容，一旦採取攔截行動，主要程序包括：
（一）建立無線電通聯：也就是緊急頻率的 121.5MHz, 或243MHz 進行無線電廣播呼叫.。
（二）「目視辨識」（visual identifying）：若不明機沒有回應，需進行攔截、辨識時，則緊急起飛的攔截機，在的運動方式應分為三個階段（phase）靠近目標機：
階段一，為初始目視接觸，攔截機應由目標機的左舷、稍高的前方接近並保持300公尺距離，以建立接觸速度與位置;
階段二，是目視辨識，長機（lead aircraft）或單一攔截機以溫和方式靠近被攔接機，以可取得的足夠辨識資訊的目視距離為限;
階段三，則是在獲取辨識資訊後，攔截機採行淺角度俯衝，稍微低飛拉開與目標機的距離。[5]
圖、攔截作業示意圖
資料來源：作者修改自Free Vector網站，https://www.freevector.com/。
參、趨勢研判
一、防空識別區准入仍以事前申請為主
比較主要國家防空識別區的管理政策（如下表），可區分為幾大類型。包括：
（一）事前申請：此為多數國家採用，主要程序為飛行前提出「飛行計畫」（flight plan）。
（二）儀器管制：規範需具備特定無線電之民航機、以及「敵我識別器」（IFF）的軍用航空器可通行防空識別區，土耳其採行此方式。[6]
（三）隨時通報：令人意外的是，被視為保守的伊朗，其對於欲進入防空識別區之航空器，僅需在靠近指定空域前的一定飛行時間，以無線電通報航管並保持指定高度即可。[7]
很明顯的，此三大類型對應各國基於本身地緣位置、戰略需求的差異、以及最重要的威脅來源的不同，因此反應在防空識別區的管理政策也就有所不同。特別是在軍事對峙的印太區域，採行事前通報的程序將是主要方式。
二、攔截程序標準化、透明化降低誤判風險
再由各國防空識別區的實務攔截作業程序觀察各有不同差異，但多為攔截與辨識為主，而泰國表明對不服從攔截機指示者將予以攻擊，[8]是最為嚴厲。在各國相關攔截規定與程序中，筆者認為北約的作業程序是較為透明與完整，值得參考。
依照北約「空中警備」（air policing）規範，將攔截的戰術行動細分為八個步驟
（一）偵測（Detection）：北約防空系統每日處理3萬個以上的目標，沒有開啟詢答器、沒有與民航管制台建立無線電通聯、以及沒有提交飛行計畫的航空器就會被雷達追監並提報「空中聯合作戰中心」（Combined Air Operation Centre）。
（二）決心下達（Decision）：空聯作戰指揮官有權判定是否啟動「快速反應警戒攔截」（Quick Reaction Alert Interceptor），派機升空對不明機進行目視辨識與攔截。
（三）緊急起飛（Launch）：北約空中兵力設置「全天候」（24/7/365）的待命機，接令後可立即起飛，由戰管中心（Control & Reporting Centre）引導靠近不明機。
（四）攔截（Intercept）：攔截機組抵達攔截位置後，將由不明機尾部（astern）接近，長機則趨前靠近不明機左舷（port）前上方位置。
（五）識別（Identify）攔截機飛行員將依照國際民航組織所認可的規則，最小接觸距離為可與被攔截對象機飛行員可建立目視之範圍為限。
（六）伴飛（Escort）：情況若有必要，攔截機組將引導被攔截機降落至指定機場，或伴隨其離開北約空域。
（七）歸航（Return）：一旦狀況解除，攔截機將以淺角度俯衝脫離被攔截機。
（八）歸詢報告（Reporting）：「聯合空中作戰中心」將把攔截報告呈報「盟軍統帥部空中指揮部」（Headquarter Allied Air Command），以作為攔截登錄與統計。
三、戰機高低配控制攔截成本
防空是別的攔截任務特性主要為目視辨識與監控，成本考量也成為重要因素，包括北約執行前述的「空中警備」任務，也面臨機隊成本議題的評估。[9]而我國主力機隊操作成本依照美國防公告資料顯示，F-16系列的飛行成本每小時為10,361美元，而與F-5戰機同系列的T-38每小時飛行成本則為4,703美元。[10]因此我國可評估在 F-5機隊升級 Mk-16彈射椅，確保飛官執勤安全情況下，保留部分 F-5機隊作為應對低速機或低強度攔截訓練使用。另美國空軍發展 RQ-9無人機掛載響尾蛇隊空飛彈（Sidewinder），未來我也可導入類似能力作為對應低慢速機（如直升機）等之監控輔助，與主力作戰機隊形成高低配，發揮最大的成本效益。
表、主要國家防空識別區的管理政策比較表
| 國別 | 飛行計畫要求 | 其他要求 | 攔截作為 |
| 土耳其 | 不需。 | 民航機需具備雙向無線電。軍機需具備敵我識別器(IFF)。 | 若收到航管無線電要求離開，則需離開ADIZ或儘速降落。 |
| 中共 | 需要。受理單位為民航總局或外交部 | 航機需具備雙向無線電。詢答器需保持開啟 | 保留緊急回應措施 |
| 巴基斯坦 | 需要。 | 進入ADIZ前15分鐘需獲得「空防查核」(AIR DEFENSE CLEARANCE) | 有。 |
| 日本 | 需要。僅限需進入日本領空者。其餘則需無線電通連。 | 若變更飛行計畫需與航管保持聯繫 | 戰機將進行目視識別 |
| 加拿大 | 需要。 |
國防目視飛行規則 ( Defense Visual Flight Rules, DVFR) |
有。 |
| 伊朗 | 不需要。但需在進入ADIZ前5分鐘通知航管。 | 保持1萬5千呎高度。 | 有 |
| 印度 | 需要。 | 進入ADIZ前10分鐘需獲得「空防查核」(AIR DEFENSE CLEARANCE) | 有。 |
| 美國 |
需要。 臨時穿越需至少在進入ADIZ前通知航管。 |
需具備雙向無線電。 飛行員需隨時保持守聽。需採國防目視飛行規則 ( Defense Visual Flight Rules, DVFR)。 |
有。攔截程序符合 ICAO規範。 |
| 泰國 | 需要。無論是進入泰國或僅穿越ADIZ。 | 需保持無線電通聯。嚴格遵守指定航路、以及強制報告點(compulsory reporting point)。 | 有。（依照ICAO標準程序）但特別聲明，拒絕服從指示者，將遭到攻擊，且需支付費用。 |
| 斯里蘭卡 | 需要。 | 進入ADIZ前需獲得「空防查核」(AIR DEFENSE CLEARANCE)。 | 有。（依照ICAO標準程序） |
| 菲律賓 | 需要。需在起飛前30分鐘提出。 | 需具備雙向無線電。每30分鐘通聯一次。 |
有。 （依照ICAO標準程序） |
| 緬甸 | 需要。起飛前30分鐘提出申請。除非緊急事故，不允許任何臨時更改航路之進入申請。 |
獲准穿越ADIZ仍須與航管保持聯繫。 相關申請、飛航規則稱為「空防查證」(AIR DEFENSE CLEARANCE)。 |
有。 |
| 澳洲 | 需要。進入ADIZ 60分鐘前，向航管提出。 | 需隨時守聽航管無線電呼叫。全程開啟詢答器。 | 有。 |
| 韓國 | 需要。受理單位為韓國防部。若更改航路或緊急事故，可在航機上臨時申請。 | 航機需具備雙向無線電。詢答器需保持開啟。 | 有。 |
資料來源: JEPPESEN, Airway Manual, Pacific / Middle East.
[1] 航政司，〈爭取參與ICAO，民航局組團赴加拿大專業交流〉，《中華民國交通部》，2019年9月19日，https://www.motc.gov.tw/ch/home.jsp?id=14&parentpath=0,2&mcustomize=news_view.jsp&dataserno=201909190006。
[2] USC, “Subpart A – General,” Code of Federal Regulations, https://www.ecfr.gov/current/title-14/chapter-I/subchapter-F/part-99/subpart-A.
[3] ICAO, Aeronautical Information Services (International Civil Aviation Organization, July 2018, 6th Edition), pp1-2, https://www.bazl.admin.ch/dam/bazl/en/dokumente/Fachleute/Regulationen_und_Grundlagen/icao-annex/icao_annex_15_aeronauticalinformationservices.pdf.download.pdf/an15_cons.pdf.
[4] 少數案例為國家間進行協商，如美國與加拿大的防空識別區。
[5] ICAO, Rules of the Air (International Civil Aviation Organization, July 2005, 10th Edition), https://www.bazl.admin.ch/dam/bazl/en/dokumente/Fachleute/Regulationen_und_Grundlagen/icao-annex/icao_annex_2_rulesoftheair.pdf.download.pdf/icao_annex_2_rulesoftheair.pdf.
[6] Jeppesen, Middle East Airway Manual (Englewood: Jeppesen Sanderson, Inc, 2017), p.40.
[7] Ibid., p.35.
[8] Ibid, p.39.
[9] William Watson, Fifth Generation Air Policing: The F-35 and Baltic Air Policing (Tallinn: International Centre for Defence and Security, Aug 2021), pp. 2-3.
[10] Office of The Under Secretary of Defense, Fiscal Year (FY) 2021 Department of Defense (DoD) Fixed Wing and Helicopter Reimbursement Rates (Washington, DC: DoD, 2021), pp. 6-7.