中共農村工作轉向？中國成立國家鄉村振興局之意涵
2021.03.05
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壹、新聞重點
2021年2月16日《求是》刊登由中共國家鄉村振興局黨組署名「人類減貧史上的偉大奇蹟」一文，彼時先引發媒體揣測，認為中國應已新設國家鄉村振興局。[1]果不其然，2月25日脫貧攻堅總結表彰大會上，國家鄉村振興局正式掛牌成立。據媒體披露，國家鄉村振興局（副部級）由扶貧開發領導小組辦公室改組而來，預計由農業農村部代管，屬國務院直屬單位。[2]本文將說明國家鄉村振興局成立之意涵，以及闡釋中共農村政策未來的走向。
貳、安全意涵
一、中共官方宣示完成脫貧目標實踐對人民莊嚴的承諾
中共視解決農村貧困為對人民莊嚴的承諾，除了社會主義意識形態之故，中共在建政過程裡取得農村關鍵的奧援，也使之歷來重視農村工作。更甚者，中國的扶貧政策一向是圍繞著解決農村貧困問題而生，中共視消弭農村貧困為解決中國貧困問題的核心。中國經濟改革「讓一部分人先富起來」的政策雖然奏效，但1980年代中葉開始，農村經濟成長減緩，減貧成果停滯、貧富差距加劇等問題叢生。顯見，原本因1970年代末期農村改革而趨緩的農村貧困問題再度萌發。此時官方宣布「七五計劃（1986-1990）」成為中共計畫性地推動農村減貧的濫觴。自1980年代中葉至今，農村扶貧的政策重心幾經演變。從80年代摸索出以開發貧困地區的經濟發展；90年代確立以開發式取代救濟式扶貧的模式，著力開發貧困地區經濟；進入21世紀則側重強化農村教育、醫療、農村保險等人力資本與社會安全網的投資，並探索鬆綁城鄉人口流動。[3]
2011年11月29日中共召開中央扶貧開發工作會議，該次會議不僅訂下2020年全面建成小康社會的目標，也公布《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》。該政策路線為習所接續，習上任後，為解決過去扶貧政策的問題，[4]以三項主要政策完成脫貧的最後一哩路。分別為：「精準扶貧」—從側重貧困縣、貧困村到扶貧到戶、扶貧到人，完成從胡時代便開始規劃的「建檔立卡」，掌握貧困戶與貧困人口，確保資源準確投入；「分類施策、因地制宜」落實「五個一批」工程；[5]2014年修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》，新增破格提拔的任用條件，「在條件艱苦、環境複雜、基礎差的地區或者單位工作實績突出」為條件之一，一面強化各級組織部門向貧困村調派扶貧幹部的力度，另一面也藉此提升扶貧幹部紮根貧困村的誘因。
歷經三代領導人，2020年12月3日政治局常委會上，習近平宣布「現行標準下（中國的扶貧標準為年均收入人民幣2,300元以下）農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，中國近1億的貧困人口實現脫貧」。[6]2021年2月上旬《求是》釋放國家鄉村振興局黨組成立的訊息，[7]藉組織調整再次宣示中共消弭貧困的任務已告一段落，農村工作將進入下一階段。
然而，該成果卻也使外界質疑中共是否為了完成脫貧攻堅而限縮扶貧標準，以及轉變脫貧攻堅完成的標準。中共於2011年將扶貧標準設定為年均收入未達人民幣2,300元的貧困人口—該貧困標準若轉換成購買力平價（purchasing power parity），則約每人日均生活費2.3美元，僅高出世界銀行的絕對貧困線0.4美元。[8]其次，則強調脫貧攻堅的任務為「兩不愁、三保障」—前者指不愁吃、不愁穿；後者指義務教育、基本醫療、住房安全有保障，而非可量化的標準，如年均收入或人均可支配所得等。
二、農村振興成為經濟「新發展格局」的助力
據官方宣稱，中國按照預定計畫已於2020年完成「脫貧攻堅」，農村工作的主旋律將從脫貧轉向振興習近平認為，此乃「三農」（農業、農民、農村）工作重心的歷史性轉移，下一步將加速農業農村現代化。[9]「三農」工作重心轉向農村振興，也反映北京欲藉農村振興帶動經濟新發展格局加速成型之意。
據中央農村工作會議（2020年12月）與2021年中央1號文件《中共中央國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》揭示，未來農村振興的政策路線預計有以下五項重點：（一）以縣為中心的城鄉融合發展，縮減城鄉公共設施、教育、醫療、就業機會等差距；（二）因地制宜發展農村在地化產業，保障農村掌握自身的「生財工具」，並穩住農村就業；（三）持續推動經營性資產股份合作制，深化農村集體產權改革，並確保集體成員的集體資產股份權；[10]（四）完善農村宅基地管理制度；（五）提升第一級產業技術現代化、穩定的價格政策，提高第一級產業從業人員的收入。雖然目前農村振興的政策不明，但據前述五點政策重點，可預見未來中國將持續投資鄉村，且確保農村的就業、收入、集體資產股份、居住等提升農村可支配所得的水準，進而保障農村消費力。
事實上，該政策路線具呼應中共中央自去（2020）年訂定的「新發展格局—以國內大循環為主體、國內國際循環相互促進」（以下簡稱「新發展格局下的雙循環」）之意。推動中國經濟發展動能走入「新發展格局下的雙循環」意指，（一）雖非閉關鎖國，但未來將先投資國內；（二）以國內消費力為暢通「國民經濟循環」的動能。農村振興之方略意謂官方、民企將持續擴大農村地區的投資，並撬動農村消費潛力。例如深入農村消費市場的電商平台拼多多（2015年成立），隨著農村基地台與手機使用人口逐漸普及，「以農村包圍城市」的策略奏效。拚多多去（2020）年4月宣布將持續投資農村新型基礎建設，[11]9月獲得官方支持與中國郵政攜手打造農村物流，完成「工業品下鄉、農產品上行」的物流體系。[12]拚多多種種經營方略—提升農村人口收入、深入農村消費市場、持續將資源投入農村，都貼合習近平所言—「構建新發展格局，把戰略基點放在擴大內需上，農村有巨大空間，可以大有作為」。[13]
參、趨勢研判
一、未來短期內中國農村工作仍以防堵「返貧」為主軸
雖然官方宣稱已消除年均收入未達人民幣2,300元的貧困人口，即使不論所謂「數字脫貧」、「虛假脫貧」的弊病，這些甫脫貧成功的人口仍屬經濟弱勢，其經濟實力對於抵禦各項風險仍舊不足。貧困或貧富差距之所以出現，背後有其複雜的成因，不僅是學術界長期的研究關懷，也是政府、國際組織亟欲解決的問題。本文根據以下兩個角度可知，中南海一面對「前」貧困戶（人口）的經濟韌性未有把握，另一面也深知仍存在未達官方扶貧標準的經濟弱勢。即使2020年完成脫貧攻堅，但未來中國農村振興政策的內涵，仍以扶貧為主。換言之，中共以「扶上馬送一程」為由，尋求以振興農村包裝扶貧的政策正當性。
首先，據習近平於2020年年末中央農村工作會議上的講話、2021年中央1號文件與唐仁健（中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部部長）對中央1號文件的解讀，中南海非常重視在脫貧成功後到進入鄉村振興前，須設立5年過渡期，慎防扶貧目標大規模「返貧」。因此，勢必將持續監測農村貧困狀況，以及「要保持幫扶政策總體穩定」。綜觀目前農村振興的政策規劃不僅延續扶貧政策，且基本上政策目標多所重疊，甚至連保障政策落實的資金、幹部配置均多所不變。顯示，北京也承認短期內仍無法消弭貧困人口的經濟脆弱性，「不平衡不充分的問題仍然突出」，未來極可能仍以振興之名包裝各項扶貧政策。
其次，中國限於脫貧時間的壓力，自2011年後，將扶貧的對象鎖定在收入未達人民幣2,300元的「絕對貧困人口」，為中國版的絕對貧困線。因此，中國官方為達成所宣稱的脫貧成功意指，中國不再存在生活於絕對貧困線之下的人口，但其實也深知外界對其解決農村貧困問題的質疑。中國仍有一大塊相對貧困的人口，農村貧困問題仍是重要的社會議題。
二、中共料將推進扶貧政策制度化的進程
國務院扶貧開發領導小組（舊稱國務院貧困地區經濟開發領導小組）自1986年起便成立，至2020年官方宣稱農村脫貧完成，中國至少經歷34年農村扶貧的歷史。雖然中共自1980年代開始系統性地推動扶貧政策，也成立常態化運作的扶貧開發領導小組，但因中央滾動式調整扶貧政策，連帶使政策制度化的程度遲遲無法提高，造成各地在落實扶貧政策時，地方幹部存在政策詮釋的灰色空間。在共黨治理體制下，幹部易因升遷制度、軟預算約束、社會主義父權等結構，而傾向追求短期績效與指標，再加上政策詮釋的灰色空間，使農村貧困治理流於運動式治理而遭受批評。
然而，當消弭絕對貧困人口的階段性目標完成後，「三農」工作的重心不僅出現轉移，未來中國官方所要面對的是，如何建立可長可久的農村振興方案，提昇農村振興政策的制度化程度、符合各地實際狀況建立政策標準、制定相對貧困線等，以因應為數不明的「相對」貧困人口，同時並約束地方幹部截留資金、為取得扶貧資金遲遲「不摘帽」、「數字脫貧」與「虛假脫貧」等行為。2020年6月第十三屆全國人大常委會第59次委員長會議，審議全國人大農業與農村委員會關於提請審議《鄉村振興促進法（草案)》的議案；同年12月全國人大常委會第24次會議則審議《鄉村振興促進法（草案）》二稿。相較於2012年胎死腹中的《農村扶貧開發法（草案徵求意見稿）》，中國農村工作顯然已開始在摸索建立一制度體系，企圖改善以往扶貧各地摸著石頭過河，也因無法無據、無標準，導致難以究責幹部的狀況。
[1] 岳懷讓，〈「國家鄉村振興局」亮相〉，《澎湃網》，2021年2月17日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11356057；〈新部門「國家鄉村振興局」成立，促文化生態等發展〉，《東網》，2021年2月17日，https://reurl.cc/o907kq；〈發展「三農」｜國家鄉村振興局成立，取代國務院扶貧辦〉，《蘋果日報》2021年2月17日，https://reurl.cc/AgdAQ3。
[2] 〈國家鄉村振興局將於2月25日掛牌,由農業農村部代管〉，《搜狐網》，2020年2月21日，https://www.sohu.com/a/451795244_120207624。
[3] 關於1980年代至2010年中國農村扶貧政策的各項重點請詳見：汪三貴、李周、任燕順，〈中國的「八七扶貧攻堅計畫」：國家戰略及其影響〉，《中國農業科學院農業經濟研究所》2004年3月29日，https://reurl.cc/WEv3RZ；Terry Sicular, “Will China Eliminate Poverty in 2020?” China Leadership Monitor, December 1, 2020, https://reurl.cc/Ag0k48。
[4] 以往農村扶貧政策即使已將扶貧對象細化至貧困縣，但仍不夠精確。當官方無法掌握精確的貧困人口、貧困戶時，投入的扶貧資源極易出現「項目大水漫灌」、「灑胡椒面式地資金使用」，習近平更於2012年赴河北省阜平縣時，點名批評貧困縣不願「摘帽」的現象。習近平，〈在河北省阜平縣考察扶貧開發工作時的講話〉，《求是網》，2021年2月15日，https://reurl.cc/o950XQ；肖鵬，〈精準扶貧：全面建成小康社會的制勝法寶〉，《人民網》，2020年10月7日，https://reurl.cc/Kx3Mvp。
[5] 習近平於2015年10月16日參加2015減貧與發展高層論壇時，首次提出「五個一批」，指發展生產脫貧一批、易地搬遷扶貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。〈習近平主席在2015減貧與發展高層論壇上的主旨演講（全文）〉，《新華網》，2015年10月16日，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-10/16/c_1116851045.htm。
[6] 〈中共中央政治局常務委員會召開會議 聽取脫貧攻堅總結評估彙報 中共中央總書記習近平主持會議〉，《新華網》，2020年12月3日，https://reurl.cc/XeEgd3。
[7] 根據《中國共產黨黨組工作條例》（2019）第二條的定義，黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構，在本單位發揮領導作用，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。其中，經第七條進一步規範，縣級以上政府工作部門（國家振興局屬此類別）應當設立黨組。
[8] 世界銀行的絕對貧困線也只用於國際上最貧窮的國家而已。Terry Sicular, “Will China Eliminate Poverty in 2020?” China Leadership Monitor, December 1, 2020, https://reurl.cc/Ag0k48.
[9] 〈習近平在中央農村工作會議上強調 堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重 促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足 李克強主持 栗戰書汪洋王滬甯趙樂際韓正出席〉，《新華網》，2020年12月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-12/29/c_1126923715.htm。
[10] 2016年12月發布《中共中央國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出推動農村集體經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的依據。改革的對象主要為持有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村。此外，農村集體經營性資產的股份合作制改革，只能在農村集體經濟組織內部進行，不同於企業的股份制。〈農村集體經營性資產股份合作制改革力爭5年完成〉，《中新網》，2016年12月29日，http://www.chinanews.com/gn/2016/12-29/8109191.shtml。
[11] 〈拼多多：未來5年投資500億元支持農村「新基建」〉，《新華網》，2020年4月26日，http://www.xinhuanet.com/info/2020-04/26/c_139008366.htm。
[12] 〈獨家解析：拼多多為改變中國農村經濟，究竟布了多大的局？〉，《搜狐網》，2020年9月22日，https://www.sohu.com/a/420011800_343156。
[13] 〈習近平在中央農村工作會議上強調 堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重 促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足 李克強主持 栗戰書汪洋王滬甯趙樂際韓正出席〉，《新華網》，2020年12月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-12/29/c_1126923715.htm。