美國展開供應鏈安全審查
2021.03.05
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壹、新聞重點
美國總統拜登（Joe Biden）於今（2021）年2月24日簽署了《美國供應鏈行政命令》（Executive Order on America's Supply Chains）。在簽署之前，拜登在白宮舉起一個晶片，並稱之為「事關21世紀大局的馬蹄釘」（A 21st century horseshoe nail）。該紙行政命令，要求其國家安全顧問（Assistant to the President for National Security Affairs）與經濟政策顧問（Assistant to the President for Economic Policy）協調與該命令有關的所有行政部門，全面審視美國製造業、供應鏈和國防工業基礎的彈性和能力，審視的範圍也包含政府採購部分，[1]以下對拜登政府此舉措進行檢視分析。
貳、安全意涵
一、 供應鏈審查不脫中美競爭的架構
此次審查分3階段進行。第1階段為期100天，針對半導體製造和先進封裝（由商務部長負責）、高容量電池（由能源部長負責）、包含稀土在內的關鍵礦產和其他戰略材料（由國防部長負責）、和醫療用品（由衛生部長負責）等產業進行審查，確認該供應鏈風險之所在，並由各負責部長對該產業提出報告，並由國安與經濟顧問彙整後向總統概述審查結果，並提出整體政策建議。
第二階段是在命令發布後的1年內，由相關部長將各自所負責領域（詳見附表），透過國安與經濟顧問，向總統提交評估報告。評估報告內容將包含該產業的（1）關鍵商品和必需材料；（2）製造能力（含新興技術）；（3）可能會對供應鏈造成破壞、增加負擔或損害的各種國防、情報、氣候變遷、地緣政治、人權或強迫勞動等情況；（4）供應鏈應變能力；（5）美國盟國在供應鏈的協調行動（由各部長與國務卿協商）；（6）可能採取的政策建議。最後階段是在政策實施後一年，針對如何強化美國供應鏈彈性、必要之法治、監管與體制、國內和國際貿易規則、教育和勞動力等方向之改革提出審查報告，並建立每四年一次的供應鏈審查機制。
雖然拜登不採用川普（Donald Trump）先前對應中國的方式與中國交往，且將在雙方有共同利益的領域合作。但是拜登也提及中國是美國最大的競爭對手，其政府團隊已準備好與中國進行極度與長期的競爭。拜登的做法將透過聯合歐盟與印太盟友，共同反擊中國國際經濟體系的濫用（abuses）與所加諸之脅迫（coercion）。[2]由於過去數十年來中國作為全球工廠，讓西方國家過度依賴來自中國的產品，造成西方國家不再主導與掌控其產業供應鏈。雖然本命令沒有指名針對中國，但使用「競爭對手國家」一詞，很明顯地，拜登此次的供應鏈審查所要修補的，就是這種因過度依賴而受制於中國的情況，此舉也呼應拜登2021年2月所說的美中之間的「極度競爭」而預做準備。
二、 美國供應鏈政策重心由全球轉為本土
美國總統歐巴馬（Barack Obama）曾於2012年1月公佈「全球供應鏈安全的國家戰略」(National Strategy for Global Supply Chain Security)。[3]此戰略有兩目標，第一是促進安全、有效的貨物運輸；第二是建立彈性供應鏈，而其重點都在「即時、有效率」（timely, efficient）與「快速、具成本效益」（fast, cost-efficient），比較偏重商業利益考量。這些目標背後的假設有很大部分是供應鏈運輸遭到人為破壞，但是目前所碰到的供應鏈危機有部分是來自政府限制人員流動與庫存管理不良，有部分是因為無本地生產能量所致。[4]因此，推測此次的審查會除將把重點放在如何落實庫存管理，還包含要增加本土生產能力，以減少美國對外國物資的依賴，尤其是那些「已經或可能變為不友好或不穩定的國家」所控制的產業。這項命令的另一個目的，則是要呼應拜登上任第一周所下達在政府採購中，增加國內生產商品，延續川普「購買美國」(Buy America)的政策。
參、趨勢研判
一、 不同產業供應鏈或採不同的策略應對
由於中美兩國經濟互賴程度甚深，拜登政府並不排除對中進行局部合作，如人權與環保。未來是否會擴及供應鏈合作並不能完全排除。推測未來美方的作法可能將極度具國家戰略利益的產品特別標出，如先進晶片技術、5G、高容量電池等尖端技術，並排除或限制與中國合作的領域（詳見下述）。至於不屬於先進製造技術的醫療防護用具與稀土這兩項應屬可以合作的區域。在醫療防護用具方面，推測美方除將在美國維持基本的製造能量與提高庫存管理外，還是會以從其他製造成本低廉的國家進口為主，包含中國。
在稀土方面，由於中國具有生產優勢且中國為美國主要的供貨來源，短期內可能難以找到完全替代中國的供應國。但本命令內提到，不友好或不穩定的國家不能成為關鍵商品和必需材料的壟斷或主要的供應國，因此，擴大從澳洲、愛沙尼亞與其他國家的進口量也是可能的選項之一。[5]此外，美國軍方已於去年資助澳洲萊納斯稀土採礦公司（Lynas Corporation, Ltd.）在德州打造稀土處理廠，預計今（2021）年年中完工。由美國「能源燃料」公司（Energy Fuels）與加拿大工業材料供應商Neo Performance Materials，則在愛沙尼亞以新提煉技術打造一條能供應美國半數稀土用量的供應鏈。[6]
二、 美中高科技供應鏈競爭將聚焦於真正具戰略性質品項
美國「國際半導體產業協會」（Semiconductor Equipment and Materials International，以下簡稱 SEMI）分別於今（2021）年1月底及2月中致函美國美國準商務部部長雷蒙多（Gina Raimondo）與拜登總統，針對中國的技術限制，以及要求美國政府對美國半導體研發與製造提出誘因，分別提出建議。
在對中國的技術限制方面，SEMI建議美國與荷蘭、德國、英國、日本和韓國等生產半導體設備或所需技術的國家合作，制定限制半導體技術輸出中國的共同目標，並協調對中國進行多邊管控（multi-lateral controls）。過去川普政府單邊的限制，不僅無法保證中國不會由其他國家獲得生產晶片所需的技術與機器設備，反而讓美國生產半導體設備的公司無法銷售到中國而喪失市場佔有率。美國人工智能國家安全委員會（The National Security Commission on Artificial Intelligence）建議美方須至少保持領先中國兩代的技術，並且在美國本地要維持多方供應來源。[7]
在給拜登總統的信內，SEMI建議拜登政府與國會儘速通過《CHIPS法案》（CHIPS for America Act），透過稅制獎勵現代化的半導體製造設施，以增強美國晶片製造競爭力與增強關鍵高科技供應鏈的彈性。拜登則回應將與國會合作，推出高達370億美元的獎勵法案。美國業者的作法，則是一方面透過政策獎勵與多邊管控以維持本身技術優勢，另一方面則對較低階的半導體機器設備銷往中國，持正面的看法。
三、 台灣在美國高科技供應鏈角色將更形重要
拜登首席經濟顧問狄斯（Brian Deese）在車用晶片短缺並向台灣尋求援助時曾表示，台積電在亞利桑那州興建晶圓廠的計畫，可以強化雙邊在關鍵產業領域合作。[8]接著白宮國安會國際經濟關係與競爭力資深主任哈洛(Peter Harrell)在拜登總統簽署行政命令隔天的記者會上說明該行政命令的內涵時表示，台灣是美國的重要夥伴，雙方持續進行建設性對話。同一期間，美國在台協會(American Institute in Taiwan)也在2021年2月25日與數十位台灣關鍵晶片、化學和供應鏈公司主管進行閉門會議，與會的還有高通、美光、德儀、新思科技、安謀、意法半導體等美國和歐洲公司的在台主管。這場會議彰顯了「美台貿易關係的重要性，以及美台在鞏固全球供應鏈中的關鍵角色」。[9]由上可知，台灣未來將在美國高科技供應鏈中扮演更重要的角色。
從拜登政府目前公布的行政命令來看，美國的「科技防中」政策大致底定。台美經貿互補性強，兩國的關係友好且穩定，而且由最近車用晶片事件凸顯台灣晶片製造能力的戰略地位，備受美方肯定。台灣若能透過白宮此次供應鏈行政命令之契機，協助美方重新建立當地高科技生產據點，則可以強化美台科技產業鏈結。由於目前供應鏈的重點已經從價格、效率轉向安全、穩定，因此台灣產品將有更大的機會打敗紅色供應鏈，進入美國或全球的供應鏈體系中。深化台美經濟合作，由半導體製造開始，共同推動供應鏈重整，並將之擴大至其他產業，如車用電子、機械零件、綠色能源等，進而為未來的「台美雙邊貿易協定」創造更有利的氛圍，進一步推升台灣經濟發展。
附表、美國各部會所負責之供應鏈評估報告
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負責部長 |
產業 |
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衛生部長 |
公共衛生和生物準備(biological preparedness) |
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國防部長 |
國防工業（含受競爭對手國所控制之民營產業供應鏈） |
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商務部長和國土安全部長 |
信息和通信技術（Information and Communication Technology, ICT）產業及其子部門，包括開發ICT軟體、數據和相關服務之產業 |
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能源部長 |
能源部門工業 |
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運輸部長 |
運輸工業 |
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農業部長 |
農產品和食品生產 |
資料來源：汪哲仁整理自《美國供應鏈行政命令》。
[1] “Executive Order on America’s Supply Chains,” The White House, February 24, 2021, https://reurl.cc/4yjvOj; “Remarks by President Biden at Signing of an Executive Order on Supply Chains,” The White House, February 24, 2021, https://reurl.cc/pmr4Al.
[2] Amanda Macias, “Biden says there will be ‘extreme competition’ with China, but won’t take Trump approach,” CNBC, February 7, 2021, https://reurl.cc/l0DjVl; “Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference,” The White House, February 21, 2021, https://reurl.cc/YWerEl.
[3] “National Strategy for Global Supply Chain Security,” The White House, January 23, 2012, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/national_strategy_for_global_supply_chain_security.pdf.
[4] 以口罩為例，雖然美國有國家戰略儲備系統(Strategic National Stockpile)來管制醫療用品庫存，但是口罩在2009年豬流感（Swine Flu）後卻沒有補足，以至於這次新冠疫情爆發後口罩嚴重不足。車用晶片的不足肇因於車用晶片商在2020年新冠疫情導致下修車輛銷售預估進而砍單所致。此二危機有絕大部分是因為庫存管理不當所致。
[5] 〈中國打稀土戰，美國還能靠這些國家化解！〉，《自由時報》，2019年5月30日，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/2806631。
[6] “North American groups seek to break China’s grip on rare earths supply,” Financial Times, March 2, 2021, https://reurl.cc/E2jaNA.
[7] “The Final Report,” National Security Commission on Artificial Intelligence, March 1, 2021, pp. 216-220, https://www.nscai.gov/wp-content/uploads/2021/03/Full-Report-Digital-1.pdf.
[8] 〈AIT閉門會議，美台晶片供應鏈加快結盟〉，《自由時報》，2021年2月26日，https://ec.ltn.com.tw/article/breakingnews/3449797。
[9] Ibid.