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拜登首份國安戰略報告及其對中政策輪廓
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拜登首份國安戰略報告及其對中政策輪廓
國家安全所 李哲全副研究員
關鍵字:國家安全戰略、美中關係、印太戰略
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)
202133日,美國白宮公布拜登政府的《國家安全戰略暫行指南》(Interim National Security Strategic Guidance,以下稱指南)。就任不到三個月,拜登政府迅速公布這份《指南》,目的在闡述對美國未來,包括與國際交往的戰略願景,以作為正式《國家安全戰略報告》公布前的指導文件,要求各部門與機構一體遵行。對多次強調「全政府途徑」(whole of government approach)的拜登政府而言,統一各單位對未來戰略願景的認知非常重要。

關於這份《指南》,有以下幾點值得關注:

一、以外交為先,強調價值並以實力為後盾的多邊主義,是拜登政府國安戰略的主軸:《指南》明確指出,拜登政府對內將穩定疫情、重振經濟、提振美國價值觀、提升民眾對民主的信心;對外則要奪回國際領導地位、重振盟邦夥伴網絡,首先強調外交,但也要明智投資國防,以實力(from a position of strength)與世界及中國交往。[1]不同於川普的「單邊主義」,拜登採行「多邊主義」,並結合盟邦夥伴迎接全球挑戰;有別於川普強調美國軍武力量,拜登首重外交,且不排除在符合國家利益時,與競爭對手合作,展現其「鬥而不破」的務實與彈性。

二、美國將與盟邦夥伴攜手反制中國威脅:盟邦與夥伴是《指南》中出現頻率最高的詞彙。alliesalliances合計出現34次,partners partnerships共出現38次。《指南》中反覆強調,美國將與印太、歐洲與西半球的盟邦夥伴攜手,促進共同的利益與價值,因應當前及未來的共同威脅。而中國(China)則是《指南》中提及次數最多的國家,達15次之多。
拜登對印太區域的重視無庸置疑。上任後,拜登迅速重申釣魚台適用《美日安保條約》第五條防禦範圍,美國軍艦軍機持續在南海與台海的航行自由與飛越行動。218日,「四方安全對話」(Quad)舉行第三次外長會談,強化美、日、印度、澳洲四國對印太區域的合作。本週五(美東時間312日),拜登將主持「四方安全對話」首度領袖峰會,再度凸顯美國對於與印太盟邦夥伴合作的高度重視。[2]

三、該競爭時競爭、能合作時合作、須敵對時敵對的對中戰略:拜登政府的對中戰略已逐步成形。《指南》明確將中國定位為「唯一具備綜合實力(經濟、外交、軍事、科技能力)挑戰美國所建立的國際體制」的競爭對手。該報告細數中國對美國的各面向威脅,誓言與各國共同制定新的全球規範與協議,並在外交及軍事上支持盟邦夥伴,遏制中國侵略與威脅。美國也將確保關鍵供應鏈的安全,繼續捍衛進入全球公域的路徑,包括航行自由與飛越自由權;美國將支持中國的鄰邦與商業夥伴,捍衛其獨立做出政治選擇的權利;美國也將支持台灣,並捍衛民主、人權與人類尊嚴,包括香港、新疆與西藏。

但《指南》也表達,美國願與北京進行務實、以結果為導向的外交,致力減少誤解與誤判的風險,並歡迎中國政府在氣候變遷、全球公衛安全、軍備控制與核武不擴散等議題進行合作。在《指南》公布的同日,國務卿布林肯(Antony Blinken)發表的外交政策演說更明白指出,「美中關係會在該競爭時競爭,能合作時合作,須敵對時敵對」(Our relationship with China will be competitive when it should be, collaborative when it can be, and adversarial when it must be),貫穿其間的是美國必須「以強而有力的立場與中國往來」(to engage China from a position of strength)。
除聯合盟邦與夥伴外,美軍印太司令部在31日向國會遞交預算報告,籲請國會將2022年「太平洋威懾倡議」(Pacific Deterrence Initiative)的預算,從今年的22億美元大幅增加至46億美元;預計20222027年間,將增加273億美元預算(相較20152020年成長36%),沿第一島鏈部署針對中國的精準飛彈防禦系統、雷達站、通訊衛星等,並在印太地區修建先進的訓練基地。[3]

四、美國堅定支持台灣安全:《指南》明確指出,美國將支持台灣這個主要的民主政體、關鍵的經濟與安全夥伴,這符合美國的長期承諾。拜登政府上任以來,國務卿布林肯與國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)在參議院提名聽證會上,國安會發言人霍恩(Emily Horne)回應媒體,及123日國務院第一則針對共軍持續擾台的新聞稿中,均表示美國對台灣的承諾「堅若磐石」(rock-solid)。

拜登的中國政策尚未完全定調,華府與北京的間接與直接溝通還在持續進行。與拜登通話時,習近平雖稱合作是美中雙方的唯一正確選擇,但中共外交高官如中央政治局委員兼中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、國務委員兼外交部長王毅的公開講話,仍使用一連串強硬詞彙,指責美方各種「干涉中國內政、損害中方利益」的「嚴重錯誤言行」,並要求美方尊重其「核心利益」包括香港、新疆、西藏、台灣等。美國智庫戰略與國際研究中心(CSIS)高級研究員葛來儀(Bonnie Glaser)直率指出,「習近平應該少談互相尊重核心利益,多談管控我們的核心利益。如果中國要求美國尊重其核心利益,但又不尊重美國的核心利益,那我們改善關係的空間就很有限」。[4]

結語

多邊主義的成功,有賴美國本身的強大實力與盟邦夥伴的強力支持。「四方安全對話」領袖峰會、國務卿布林肯與國防部長奧斯汀下週的亞洲之行,目的即在與日本、印度、澳洲、韓國等盟邦求同化異,強化彼此間的共識與合作。美國也必須說服不願在美中之間「選邊」的國家,問題不在選邊,而是各國要選擇主權自主或接受中國主宰的命運。緊接在後的,是布林肯與白宮國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan318日在阿拉斯加與楊潔篪與王毅的會談。[5]中國外交部誆稱「應美方邀請」舉行「高層戰略對話」,已遭美方否認。北京當局想扭轉以競爭為主軸的美中關係,進而「重啟」(reset)互動交流,管控彼此分歧,恐怕並非易事。

[1]“Interim National Security Strategic Guidance,U.S. White House, March 3, 2021, https://reurl.cc/YW4NvX.
[2]
“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and Deputy Director of the National Economic Council Bharat Ramamurti,” White House, March 9, 2021, https://reurl.cc/kVnVjr.
[3] Mallory Shelbourne, “U.S. Indo-Pacific Command Wants $4.68B for New Pacific Deterrence Initiative,” USNI News, March 2, 2021, https://reurl.cc/Gd5ybp;〈日媒:美強化嚇阻戰略抗中國 第一島鏈部署飛彈打擊網〉,《中央社》,202135日,https://reurl.cc/8y6M2M
[4]〈楊潔篪同美中關係全國委員會舉行視頻對話〉,中華人民共和國外交部,2021 年 2 月 2 日,https://reurl.cc/L05r09; 〈撥亂反正 相互尊重 合作共贏——王毅國務委員在“對話合作,管控分歧—推動中美關係重回正軌”藍廳論 壇開幕式上的致辭〉,中華人民共和國外交部,2021 年 2 月 22 日,https://reurl.cc/WEAQ3k;〈拜登上台後, 中美、兩岸關係將如何變局?專訪美國智庫專家葛來儀〉,《BBC 中文網》,2021 年 3 月 2 日, https://reurl.cc/1gKYxG。
[5]“Secretary Blinken and NSA Sullivan’s Meeting with PRC Counterparts,” Press Statement, U.S. Department of State, March 10, 2021, https://reurl.cc/l0z0Nj;〈中國稱將與美方「戰略對話」 美國打臉:才不是〉,《三立新聞 網》,2021 年 3 月 12 日,https://reurl.cc/AgMYGj。
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