美中戰略

說好的減碳呢?美中氣候合作何處去
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2022.08.15
作者
劉翎端2
國防戰略與資源研究所 劉翎端 政策分析員

關鍵字:氣候變遷、減碳、美中關係
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


因日前美國眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)訪問我國,中國外交部遂於2022年8月5日宣布暫停或取消共八個美中合作項目,其一即為暫停雙方氣候變遷商談。[1] 由於中美為全球碳排放最高的兩國,美國拜登政府上任初期已對國際社會及國內承諾將解決極端氣候衝擊,並將減碳視為可與中國謀求合作之領域,如今中方片面暫停商談勢必阻礙全球減碳進展,恐使糧食、水、能源短缺等問題惡化,影響世界各區域的政經安全,茲討論如下:

煤電逐步淘汰或減少?COP26美中氣候聯合宣言的弦外之音


有別於川普前朝與中國齟齬不斷,繼起之拜登政府則採競合方式,試圖以應對氣候變遷和減碳搭起兩國的合作橋樑。然而,如此的氣候合作卻有先天不良的特性,因自1997年《京都議定書》制定以來,已開發與發展中國家即分別以美中為首,對減碳責任歸屬的爭論至今仍未完全停歇。例如去(2021)年11月「聯合國氣候變化綱要公約」(UNFCCC)第26屆締約方大會(COP26),談判過程即中受到部分國家的壓力,以及會議最後一刻仍有來自印度及中國的反對,致使最終產出的《格拉斯哥氣候協議》(Glasgow Climate Pact)對於未採減碳措施(unabated)[2] 的燃煤電力僅作「逐步減少」(phasedown)而非「逐步淘汰」(phase-out)之規範。此舉弱化該氣候協議的減碳力道並引發外界批評,而主辦方英國在備感挫敗之餘,亦表示中印兩國須向氣候衝擊最脆弱國家說明不支持「逐步淘汰」的原因。[3]

另一方面,在《格拉斯哥氣候協議》於11月13日產出之前,美中兩方於10日已共同發表《美中關於在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》(以下簡稱《美中氣候宣言》)。此宣言本於2021年4月公佈《美中應對氣候危機聯合聲明》基礎,重申兩國一致認同與共同努力事項,例如實踐《巴黎氣候協定》承諾[4] 、認可「聯合國政府間氣候變遷專門委員會」(IPCC)於2021年8月出版《第六次氣候變遷評估報告:物理科學基礎》(AR6 Climate Change 2021:The Physical Science Basis)所警示氣候危機之嚴峻與緊迫性,並提及兩國減碳目標,即美國2035年以前實現發電淨零碳排、中國於2026至2030年「十五五」時期「逐步減少」其煤炭使用(此亦為中國國務院於2021年10月發佈《2030年前碳達峰行動方案》之標的)。[5]

換言之,COP26期間《美中氣候宣言》的發佈,等於給予中國通行綠燈,使其得持「逐步減少」煤炭使用之立場,繼續在大會談判中橫行。也因此在COP26會後,當印度同被指摘為弱化《格拉斯哥氣候協議》的絆腳石時即浮現不滿輿論,認為只有中國堅持拿掉「逐步淘汰」(phase-out)字眼,而印度所在乎是談判重心不應僅聚焦逐步淘汰煤炭,也應針對已開發國家極仰賴的石油及天然氣進行逐步淘汰。[6] 由此看出,當《美中氣候宣言》所展現的氣候合作論及核心減碳目標時,僅能依各自定義表態,在雙方攜手減碳層面上則是宣傳大於實際成效。

翻臉比翻書快:迅速變調的美中氣候合作關係


美中之間的氣候合作,自去(2021)年11月COP26會議期間發佈《美中氣候宣言》以來,短短數月內竟迅速變調。今(2022)年5月24日,在瑞士達沃斯(Davos)世界經濟論壇(World Economic Forum, WEF)上,美國氣候特使凱瑞(John Kerry)仍與中國氣候變化事務特使解振華一同出席,凱瑞並表示美中雙方即將達成《美中氣候宣言》「2120年強化氣候行動工作組」之架構討論。[7] 接下來,5月26日在德國柏林「彼得堡氣候對話」(Petersberg Climate Dialogue),以及6月1日在瑞典斯德哥爾摩 「Stockholm+50 斯德哥爾摩聯合國人類環境會議」兩個場合上,美中亦進行雙邊氣候合作討論。[8]然而在其中的5月26日,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)卻發表拜登政府對中政策,指出美中過去在氣候談判上的僵局讓全球停滯不前,但雙方在氣候合作偶有進展,亦替世界帶來希望,例如:協助促成2013年《巴黎氣候協定》及2021年以《美中氣候宣言》誓言減少甲烷及煤炭排放等,但同時布林肯也引述國際能源署(IEA)意見,批評中國若堅持碳排放量至2030年才達峰值,那世界其他國家則被迫要在2035年達零碳排,根本無法做到。[9]

中國外交部於6月19日發出反擊聲明,表示自己在因應氣候變遷上是「認真負責的參與者、腳踏實地的行動派」,而且中國設下2030年碳達峰、2060年實現碳中和的目標,時間僅花費30年,但歐盟、美國與日本自碳達峰至碳中和所規劃的時程表,卻分別為中國之2.4、1.4與1.2倍;中國並指責美國不應推卸減碳責任,也不該一邊要中國減煤,一邊要中國繼續自美國進口煤炭,或在鼓吹共同發展再生能源的同時,卻對中國的太陽光電產品課徵反傾銷與反補貼稅,此外也不應以人權理由打擊新疆太陽光電產業與供應鏈。[10]

儘管雙方在氣候議題上已直白鬧僵到如此地步,7月底美國眾議院議長裴洛西於訪問我國前夕,美國總統拜登與中國國家主席習近平通話後,白宮發聲明稿仍指出,兩位領袖討論了全球、區域以及影響美中雙邊關係的重要議題,並指示底下團隊未來要持續跟進當日談話內容,特別是在因應氣候變遷與公衛安全方面。[11] 然而中方所發布的聲明稿對於氣候議題則隻字未提,僅見習近平表示「雙方要保持各層級溝通,用好現有溝通管道,推動雙方合作」。[12] 諷刺的是,數天後當美國眾議院議長裴洛西結束訪台行程,中方即自行宣布暫停美中氣候變遷商談。而美方則批評此舉反而是在「懲罰全世界」,尤不利於發展中國家,並希望中方能回心轉意。[13] 中方則回擊表示:雖暫停與美國的氣候談判,但中國一直積極因應氣候變遷,並堅持不懈地支援其他發展中國家;懲罰世界和發展中國家的是美國,美方應對美中氣候合作現狀負全責。

距離11月預定在埃及西奈半島、紅海沿岸的夏姆錫克(Sharm el-Sheikh)舉辦之第27屆聯合國氣候變化大會(COP27)剩下不到三個月,但美中雙方的對話卻像漂浮於平行時空,未見建設性的發展。加上近日中國於台灣海峽進行軍事演習,而解放軍高層多次拒接美國國防部電話[14] ,可以預見短期內美中在氣候合作方面亦將不會有顯著的改善。此外長期而言,將氣候變遷與減碳視為可與中國共同合作的項目,對美國和其他已開發國家而言,恐怕也會淪為過於樂觀的期待。

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