拜登首度參加美國東協峰會深化雙邊戰略夥伴關係
國家安全所 陳鴻鈞助理研究員
關鍵字：美國、東協、戰略夥伴關係
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）關鍵字：美國、東協、戰略夥伴關係
2021年10月26日，東南亞國家協會（The Association of Southeast Asian Nations, ASEAN，簡稱東協）召開領袖高峰會。同日，第九屆美國—東南亞國家協會領袖高峰會（U.S.-ASEAN Summit）舉行，美國總統拜登（Joseph Biden）以視訊方式，首度參加此次會議。此次高峰會的特點及進展有：一、緬甸因軍事政變缺席東協領袖高峰會；二、華府宣示支持自由開放的印太地區；三、拜登提出新的合作倡議及1億200萬美元資金，支持「美國東協戰略夥伴關係」（U.S.-ASEAN Strategic Partnership），並發表「東協—美國數位發展領袖聲明」 （ASEAN-U.S. Leaders’ Statement on Digital Development），擴大美國與東協的合作，同時強化和中國的競爭。[1]後續發展，值得注意。
拜登上任後首度參加美國—東協領袖高峰會
拜登上任後在外交上的優先任務之一就是強化與盟邦夥伴之間的關係。他曾指派國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）7月訪問菲律賓、新加坡與越南，及副總統賀錦麗（Kamala Harris）8月訪問越南及新加坡，展現美國重視東協國家及印太地區。此次是拜登就任後首度出席美國—東協領袖高峰會。這次高峰會受到新冠肺炎疫情影響，仍是以視訊方式進行。美國前一次由總統親自參加美國—東協領袖高峰會的是前總統川普（Donald Trump）。[2]川普在2017年參加美國—東協領袖高峰會後，便缺席往後幾年的領袖高峰會，引發東協國家的疑慮，認為美國不重視東協國家。拜登這次親自參加美國—東協領袖高峰會，有助化解東協國家相關擔憂，亦符合他重視盟邦夥伴的主張。
緬甸因軍事政變缺席美國—東協領袖高峰會
東協由菲律賓、印尼、汶萊、馬來西亞、新加坡、越南、寮國、泰國、柬埔寨及緬甸10個東南亞國家所組成的國際組織，其特色之一就是強調不干涉成員國的內政。2021年2月，緬甸發生軍事政變。美國、東協及民主國家一再敦促緬甸軍政府恢復緬甸民主，卻沒有明顯進展。4月，針對緬甸軍事政變，東協發表「五點共識」（Five Point Consensus）：一、呼籲立即停止在緬甸的暴力行為，各方應展現自制；二、各方應該展現建設性對話，並尋求以和平方式解決問題以符合人民利益；三、在東協秘書處協助下，東協輪值主席特使將在對話過程中協助調停；四、東協應該持續提供人道救援；五、東協特使與代表團應該前往緬甸，會見各方代表。迄今，緬甸尚未恢復民主，使得東協面臨考驗。因此，此次東協首次沒有邀請緬甸參與東協領袖高峰會，透露東協對緬甸的不滿，亦使得緬甸缺席此次的美國—東協領袖高峰會。拜登在高峰會中表達他高度關切緬甸軍事政變，重申華府的立場，包括呼籲緬甸軍政府立即停止暴力行為、釋放被不公平拘禁的人士、重新恢復緬甸民主、支持東協對緬甸軍政府的「五點共識」等。[3]
重申美國支持自由開放的印太地區
拜登上任後，就曾多次表態美國支持自由開放印太地區的理念。在此次高峰會中，拜登強調美國與東協夥伴關係的根基即是維持自由開放的印太地區，並表達美國強烈支持《東協印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）與以規則為基礎的印太區域秩序。拜登聲明，雙方的合作有助因應21世紀的相關挑戰，包括新冠肺炎疫情、氣候危機、網路防護、新科技發展、確保海上及商業航行自由等。拜登也指出，美國不僅希望和東協共同促進共享的利益，亦包括共享的價值及對區域共享的願景，即不論國家的大小，所有國家都可以在遵守法律的情況下公平競爭。[4]
加強「美國—東協戰略夥伴關係」與中國展開競爭
拜登在此次會議中亦重申支持東協中心性，雙方並發表「東協—美國數位發展領袖聲明」，支持雙方在數位經濟、網路安全、數位基礎建設（5G、新興技術、救災及災害管理、人道救援）、貿易及投資架構協定、資通訊產業、數位貿易、能源轉型、解決數位落差、人工智慧、數位創新、人力資本、產學交流等上的合作。另外，拜登提出新的合作倡議，強化雙邊合作，總金額為1億200萬美元，範圍涵蓋對抗新冠肺炎疫情、因應氣候危機、促進經濟成長、發展教育及人力資本等，擴大雙方在公共衛生、氣候變遷、經濟發展、新興技術、運輸、性別赋權、相關領域高層官員互動等議題上的合作（附表）。在美中關係緊張的情況下，拜登強化與東南亞國家的戰略夥伴關係，將增加美中在東南亞地區之間的競爭。[5]
附表、擴大「美國—東協戰略夥伴關係」新合作倡議概述
資料來源：陳鴻鈞整理自公開資料。
拜登上任後首度參加美國—東協領袖高峰會
拜登上任後在外交上的優先任務之一就是強化與盟邦夥伴之間的關係。他曾指派國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）7月訪問菲律賓、新加坡與越南，及副總統賀錦麗（Kamala Harris）8月訪問越南及新加坡，展現美國重視東協國家及印太地區。此次是拜登就任後首度出席美國—東協領袖高峰會。這次高峰會受到新冠肺炎疫情影響，仍是以視訊方式進行。美國前一次由總統親自參加美國—東協領袖高峰會的是前總統川普（Donald Trump）。[2]川普在2017年參加美國—東協領袖高峰會後，便缺席往後幾年的領袖高峰會，引發東協國家的疑慮，認為美國不重視東協國家。拜登這次親自參加美國—東協領袖高峰會，有助化解東協國家相關擔憂，亦符合他重視盟邦夥伴的主張。
緬甸因軍事政變缺席美國—東協領袖高峰會
東協由菲律賓、印尼、汶萊、馬來西亞、新加坡、越南、寮國、泰國、柬埔寨及緬甸10個東南亞國家所組成的國際組織，其特色之一就是強調不干涉成員國的內政。2021年2月，緬甸發生軍事政變。美國、東協及民主國家一再敦促緬甸軍政府恢復緬甸民主，卻沒有明顯進展。4月，針對緬甸軍事政變，東協發表「五點共識」（Five Point Consensus）：一、呼籲立即停止在緬甸的暴力行為，各方應展現自制；二、各方應該展現建設性對話，並尋求以和平方式解決問題以符合人民利益；三、在東協秘書處協助下，東協輪值主席特使將在對話過程中協助調停；四、東協應該持續提供人道救援；五、東協特使與代表團應該前往緬甸，會見各方代表。迄今，緬甸尚未恢復民主，使得東協面臨考驗。因此，此次東協首次沒有邀請緬甸參與東協領袖高峰會，透露東協對緬甸的不滿，亦使得緬甸缺席此次的美國—東協領袖高峰會。拜登在高峰會中表達他高度關切緬甸軍事政變，重申華府的立場，包括呼籲緬甸軍政府立即停止暴力行為、釋放被不公平拘禁的人士、重新恢復緬甸民主、支持東協對緬甸軍政府的「五點共識」等。[3]
重申美國支持自由開放的印太地區
拜登上任後，就曾多次表態美國支持自由開放印太地區的理念。在此次高峰會中，拜登強調美國與東協夥伴關係的根基即是維持自由開放的印太地區，並表達美國強烈支持《東協印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）與以規則為基礎的印太區域秩序。拜登聲明，雙方的合作有助因應21世紀的相關挑戰，包括新冠肺炎疫情、氣候危機、網路防護、新科技發展、確保海上及商業航行自由等。拜登也指出，美國不僅希望和東協共同促進共享的利益，亦包括共享的價值及對區域共享的願景，即不論國家的大小，所有國家都可以在遵守法律的情況下公平競爭。[4]
加強「美國—東協戰略夥伴關係」與中國展開競爭
拜登在此次會議中亦重申支持東協中心性，雙方並發表「東協—美國數位發展領袖聲明」，支持雙方在數位經濟、網路安全、數位基礎建設（5G、新興技術、救災及災害管理、人道救援）、貿易及投資架構協定、資通訊產業、數位貿易、能源轉型、解決數位落差、人工智慧、數位創新、人力資本、產學交流等上的合作。另外，拜登提出新的合作倡議，強化雙邊合作，總金額為1億200萬美元，範圍涵蓋對抗新冠肺炎疫情、因應氣候危機、促進經濟成長、發展教育及人力資本等，擴大雙方在公共衛生、氣候變遷、經濟發展、新興技術、運輸、性別赋權、相關領域高層官員互動等議題上的合作（附表）。在美中關係緊張的情況下，拜登強化與東南亞國家的戰略夥伴關係，將增加美中在東南亞地區之間的競爭。[5]
附表、擴大「美國—東協戰略夥伴關係」新合作倡議概述
| 類別/金額（美元） | 項目 |
| 健康 （4000萬） |
公衛緊急協商體系、新興傳染病研究、防止結核病跨境傳播、擴大和地區醫院合作、制定相關傳染病規範及指引、擴大公衛能力及人才培育、強化東協在醫藥標準的整合及製造能力、資訊分享、促進高層官員交往等。 |
| 氣候變遷 （2050萬） |
氣候變遷的研究及合作、強化氣候變遷的因應、擴大智慧電力方案、協助漁業永續發展並打擊非法捕魚、推動智慧運輸亞洲方案、設立智慧城市商業創新基金、促進高層官員交往等。 |
| 經濟 （新增1000萬貸款額度；1000萬貿易相關合作資金） |
支持東協單一窗口、擴大美國與東協科學技術創新合作計畫、對新技術提供資金援助、擴大高層官員交往。 |
| 教育人才 （2150萬） |
支持性別平等、教育訓練、教育貸款、英語教育訓練、婦女賦權等。 |
[1] Joseph Biden, “Remarks by President Biden at the Annual U.S.-ASEAN Summit,” White House, October 26, 2021, https://bit.ly/30G1A37; “ASEAN-U.S. Leaders’ Statement on Digital Development,” White House, October 27, 2021, https://bit.ly/3nGw9i0; “Biden announces $100 million spending at ASEAN summit,” AP News, October 26, 2021, https://bit.ly/3HFSpAP.
[2] Trevor Hunnicutt and David Brunnstrom, Ain Bandial, “Biden joins U.S.-ASEAN summit Trump skipped after 2017,” Reuters, October 26, 2021, https://reut.rs/3HMhkCW.
[3] Eileen Ng and Jim Gomez, “Myanmar skips ASEAN summit after its military ruler excluded,” AP News, October 26, 2021, https://bit.ly/3kXKViI; Joseph Biden, “Readout of President Biden’s Participation in the U.S.-ASEAN Summit,” White House, October 26, 2021, https://bit.ly/3CHuT2B.
[4] Joseph Biden, “Remarks by President Biden at the Annual U.S.-ASEAN Summit,” White House, October 26, 2021, https://bit.ly/3FAhf39.
[5] “Fact Sheet: New Initiatives to Expand the U.S.-ASEAN Strategic Partnership,” White House, October 26, 2021, https://bit.ly/3Fz36Dm; “ASEAN-U.S. Leaders’ Statement on Digital Development,” White House, October 27, 2021, https://bit.ly/3oIHP3i; “Biden announces $100 million spending at ASEAN summit,” AP News, October 26, 2021, https://bit.ly/3nCLe4b.
