國際情勢

聯合國公佈《新疆人權報告》的效力與後續
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2022.09.07
作者
侍建宇 (封面)
國家安全研究所 侍建宇 副研究員

關鍵字:新疆、人權、聯合國人權高專
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


聯合國人權高級專員巴切萊特(Michelle Bachelet)在2022年8月31日任內最後一天公佈《新疆人權報告》(OHCHR Assessment of Human Rights Concerns in the Xinjiang Uyghur Autonomous Region, People’s Republic of China)。[1]這份將近50頁的報告可以算是這幾年來最清晰、簡潔、直接對新疆進行壓迫統治的檢討。儘管延遲約又一年時間才公布,但這份報告重新擦亮聯合國人權高級專員的招牌,維持作為人權最後守門員的尊嚴與聲望。報告內容可說屏除國際強權政治對抗的壓力,直指問題核心;也就是,中國以「反恐」為由進行大規模的「去極端化」,是否適當並自圓其說?[2]

《新疆人權報告》公布的同時,中國也透過駐聯合國日內瓦代表團發表長達130頁的辯駁。中國官方的論點其實並沒有針對《新疆人權報告》進行全面的討論,只是冗長的重申過去幾年一直重複的論點。基本的腔調就是:新疆恐怖主義威脅嚴重,中國「依法」治理來維護新疆公眾安全,而職業培訓中心是「依法」去極端化最適合的手段。職業培訓中心不是「集中營」,這樣的指控是美國與西方反華勢力的「謊言」,事實上培訓後的學員都找到工作,完全符合國際人權標準。 [3]

《新疆人權報告》直接指出,中國的恐怖主義與恐怖份子的法律定義太過寬泛模糊;像是「擾亂社會秩序」和「其他嚴重的社會危害」都被指涉攸關恐怖主義。類似的情況也發生在對「極端主義」的定義上,描繪一些可能涉及伊斯蘭宗教信仰的內容、儀式與服飾行為,卻沒有直接定義甚麼是「極端份子」。另外關於如何辨識極端主義嫌疑人的方法也非常荒腔走板;像是某些可能是穆斯林修道的戒律與行為,例如戒酒、不參加傳統文娛活動,被當成是宗教極端主義的象徵。而執法機構的權力也被擴大,甚至可以無由進行電子監控或採集個人生物特徵與數據,並且在未經審查下直接進行長期居留。

儘管仍有新疆再教育營的受害者與人權團體認為這份報告經過「刪減」,但是可以確定的是這份報告認為中國政府在新疆進行大規模歧視性羈押拘留、酷刑虐待、強制勞動相關的指控,都是可信的,並指中國可能已經犯下「危害人類罪」(crime against humanity)。

在這場人權價值的角力中,未來有五點值得注意:

一、聯合國定調新疆治理涉及「危害人類罪」

聯合國人權高級專員的報吿代表的是聯合國官方立場,是最具權威的闡述,對全球聯合國會員國,國際社會有著深遠的影響。前次確認「危害人類罪」的指控出現在1990年代的盧安達大屠殺,最後聯合國成立的盧安達國際刑事法庭(ICTR)裁定三名涉嫌軍官處以無期徒刑,至於其他相關審訊至今未歇。[4]中國作為聯合國安理會常任理事國,位居聯合國權力頂端核心,現在卻被聯合國人權高級專員直指涉嫌盧安達「危害人類罪」同樣罪名,嚴重程度不容小覷。

二、如果中國不作出實質改善,國際制裁難以減緩

中國與歐盟在2021年3月因為對新疆問題的相互制裁而決裂,使得歐盟暫緩批准《中、歐全面投資協定》。這份協定在中、美經濟脫鉤之際,被認為是中、歐掛鉤的「歷史性投資協定」,全面擱淺至今。隨著聯合國人權高級專員《新疆人權報告》發布,使得西方完全無法鬆綁或緩和制裁新疆再教育營有關人員與企業。

聯合國人權高級專員的下屆繼任者甚至還要持續追蹤新疆治理相關「危害人類罪」的情勢發展。是否有可能透過現有國際司法機制處理中國現行違反人權的舉動,有待後續發展。

三、新疆到底有沒有發生「種族滅絕」?

美國與數個西方國家認為新疆發生了種族滅絕。但是,聯合國人權高級專員《新疆人權報告》卻只指控「危害人類罪」。原因很簡單,就是沒有足夠證據。

根據1948年聯合國《防止及懲治滅絕種族罪公約》,「種族滅絕罪」必須「蓄意」(intent)全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體的違法行為。[5]換句話說,現在沒有足夠證據證明這個「蓄意」。聯合國人權高級專員並沒有採納2021年底倫敦維吾爾人民法庭(Uyghur Tribunal)的證據,也就是那份外洩卻難辨真偽的《中辦通報》,故《新疆人權報告》可說採證非常謹慎。

四、中國可能訂立新法以規管新疆治理與再教育營

新疆再教育營相關政策已經推動超過五年,絕對完成初步民族同化的功能,現在應該進入下階段評估修正期。聯合國人權高級專員的《新疆人權報告》直指以「反恐」相關法規來合法正當化新疆再教育營非常荒唐。在習近平二十大連任後,不可能示弱撤銷,但是有可能另立輔導就業或國民教育相關議題的新法、並調整為人詬病的政策實務作法,重新來框架與規範新疆大規模羈押與強制勞動的政策與暴行。

隨著監控科技的演進,中國於全國各處廣設監視鏡頭的情況已經不只限於新疆,並且透過手機app信用評級的行動管控,大規模羈押可能已經不再需要,可以透過其他手法進行監控。

五、失焦的第五縱隊

過去數年頗多與中國政權友好的國家聯署支持中國的新疆治理政策,中國也曾經廣邀國際媒體與政策前往新疆進行「考察」(也包括台灣媒體與一些政客),甚至發動某些網紅錄製影片宣揚中國在新疆治理的成效。但是聯合國人權高級專員的《新疆人權報告》可以暫時讓他們噤聲。在中國政府沒有重新調整新疆治理框架與手段之前,中國在世界各地的第五縱隊將喪失施力點,只能對新疆治理議題顧左右而言他。

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