澳洲聯邦政府尋求「交易協定否決權」立法之政治意涵
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澳洲聯邦政府尋求「交易協定否決權」立法之政治意涵
國防策略所 黃恩浩助理研究員
關鍵字：《外交關係法》、「交易協定否決權」、「一帶一路」
關鍵字：《外交關係法》、「交易協定否決權」、「一帶一路」
根據《路透社》（Reuters）的報導，澳洲聯邦政府在2020年8月27日推出一項法律新草案，名稱為《外交關係法》（Foreign Relations Bill），將賦予澳洲聯邦政府可溯及既往的「交易協定否決權」。換言之，未來只要澳洲當局認為，地方政府與外國政府簽訂之協定不符合澳洲國家利益，澳洲當局都有權力予以否決。[1]再者，若該法案通過，未來澳洲地方政府與外國政府的所有交易項目，都必須在6個月前告知聯邦政府。澳洲總理莫里森（Scott Morrison）更指出，澳洲制定該法案並非針對中國，[2]但外界相信這部法案與維多利亞州（Victoria）政府跟中國簽訂「一帶一路」備忘錄有關。該法案涵蓋範圍將涉及澳洲與全球30個國家，總計約有130項協議。簡言之，澳洲當局推動該立法的主要目的就是為了加強管控州政府對外經貿關係，並維護澳洲主權與國家利益。
基本上，《外交關係法》草案擬要求所有州（State）、地區（Territory）、地方議會等地方各級政府，以及公立大學必須向聯邦政府通報所有與外國政府簽訂的協議，聯邦政府審查後會公開這些協議供公眾查閲。同時，外交部長會逐一檢視這些協議，如果認為這些協議有違背或損害澳洲外交政策或外交關係，外交部長便有權否決這些協議，並可溯及既往。再者，未來澳洲州政府、地區政府和大學院校等與外國簽訂協議前，也必須先得到外交部長的允許。[3]澳洲推動這項法案的政治意涵如下：
提高澳洲聯邦政府的外交與經貿權限
澳洲地方政府（州與地區）長期具有經貿與財政方面的自主權，如澳洲北領地自治區（North Territory）政府在2015年與中國嵐橋集團簽署出租達爾文港（Darwin Harbour）的合約，嵐橋集團以約5億澳元（約新台幣113億）取得99年的經營權，該合約到2114年才會到期。更甚者，西澳（West Australia）州政府早在2011年，時任州長巴奈特（Mark McGowan）就與中國政府簽訂協議，讓中國政府和國營企業擴大參與西澳的經濟開發。為維護澳洲中央與地方對國家利益的一致性，澳洲聯邦政府提出制定「交易協定否決權」的法律草案，這將使聯邦政府有權力介入地方政府與外國的協議。若該草案通過，更意味聯邦政府對國家的經貿與外交決策權更為集中。
弱化中國「一帶一路」對澳洲的影響
維多利亞州州長安得魯斯（Daniel Andrews）在2018年10月與中國駐澳洲大使成競業簽署「一帶一路」備忘錄。迄今雙方恰好談到最後關鍵點，原本預計在2020年中旬談妥，但是受武漢肺炎疫情影響而拖延未定。澳洲聯邦政府對維州政府的決定一直有國家安全顧忌，因為對「一帶一路」的基礎建設與資金的依賴，恐將增加中國在澳洲的影響力。美國國務卿龐培歐（Mike Pompeo）對此也認為，這種依賴是增加中國當局對澳洲經濟「做出傷害」的能力。[4]維洲墨爾本（Melbourne）當地發行的《前鋒太陽報》（Herald Sun）曾報導前維州州長肯尼特（Jeff Kennett）的看法，他認為「一帶一路」其實就是中國的「國際擴張政策」（international expansionist policy），他擔心未來雙方交往過密後將「難以抽身」。[5]若《外交關係法》通過，中國在澳洲的「一帶一路」經貿合作項目恐遭受嚴厲的審查，甚至被取消。
遏止中國對澳洲大學的滲透與干預
關於外國對澳洲大學的干預，以及在澳洲秘密招聘人才並將研究專利轉移至國外，《外交關係法》也可授權澳洲政府對此發起獨立議會調查。澳洲議會情報與安全聯合委員會（Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security, PJCIS）認為這調查權範圍應包括：審查所有澳洲大學、教職員工與學生團體，以及所有公款資助的研究和撥款等。主要的目的是審查大學是否危害國家利益，將知識和技術轉移給外國勢力。由於中國正以「千人計畫」或其它類似的政府招聘計畫吸收澳洲大學、研究機構與研究人員，澳洲當局認為技術與人才外流將會間接強化中國軍民融合作為，並提升中國軍事威脅能力，因此有必要以法律途徑建立預防機制。
為了防止中國以各式手段對澳洲政治、經濟、社會，甚至是學術研究的滲透、干預與吸收，目前澳洲當局推動《外交關係法》立法可說是繼2018年6月28日通過《國家安全立法修正案（間諜活動及外國干預）法案》與《外國影響力透明化法案》後，[6]防止中國影響力在澳洲擴張的重要法案。雖然這些法案對於維護澳洲主權與利益具有高度效益，但是在經貿仍高度倚賴中國市場的情況下，澳洲當局必須思考市場轉移的問題，才能實際有效降低中國的影響力。
基本上，《外交關係法》草案擬要求所有州（State）、地區（Territory）、地方議會等地方各級政府，以及公立大學必須向聯邦政府通報所有與外國政府簽訂的協議，聯邦政府審查後會公開這些協議供公眾查閲。同時，外交部長會逐一檢視這些協議，如果認為這些協議有違背或損害澳洲外交政策或外交關係，外交部長便有權否決這些協議，並可溯及既往。再者，未來澳洲州政府、地區政府和大學院校等與外國簽訂協議前，也必須先得到外交部長的允許。[3]澳洲推動這項法案的政治意涵如下：
提高澳洲聯邦政府的外交與經貿權限
澳洲地方政府（州與地區）長期具有經貿與財政方面的自主權，如澳洲北領地自治區（North Territory）政府在2015年與中國嵐橋集團簽署出租達爾文港（Darwin Harbour）的合約，嵐橋集團以約5億澳元（約新台幣113億）取得99年的經營權，該合約到2114年才會到期。更甚者，西澳（West Australia）州政府早在2011年，時任州長巴奈特（Mark McGowan）就與中國政府簽訂協議，讓中國政府和國營企業擴大參與西澳的經濟開發。為維護澳洲中央與地方對國家利益的一致性，澳洲聯邦政府提出制定「交易協定否決權」的法律草案，這將使聯邦政府有權力介入地方政府與外國的協議。若該草案通過，更意味聯邦政府對國家的經貿與外交決策權更為集中。
弱化中國「一帶一路」對澳洲的影響
維多利亞州州長安得魯斯（Daniel Andrews）在2018年10月與中國駐澳洲大使成競業簽署「一帶一路」備忘錄。迄今雙方恰好談到最後關鍵點，原本預計在2020年中旬談妥，但是受武漢肺炎疫情影響而拖延未定。澳洲聯邦政府對維州政府的決定一直有國家安全顧忌，因為對「一帶一路」的基礎建設與資金的依賴，恐將增加中國在澳洲的影響力。美國國務卿龐培歐（Mike Pompeo）對此也認為，這種依賴是增加中國當局對澳洲經濟「做出傷害」的能力。[4]維洲墨爾本（Melbourne）當地發行的《前鋒太陽報》（Herald Sun）曾報導前維州州長肯尼特（Jeff Kennett）的看法，他認為「一帶一路」其實就是中國的「國際擴張政策」（international expansionist policy），他擔心未來雙方交往過密後將「難以抽身」。[5]若《外交關係法》通過，中國在澳洲的「一帶一路」經貿合作項目恐遭受嚴厲的審查，甚至被取消。
遏止中國對澳洲大學的滲透與干預
關於外國對澳洲大學的干預，以及在澳洲秘密招聘人才並將研究專利轉移至國外，《外交關係法》也可授權澳洲政府對此發起獨立議會調查。澳洲議會情報與安全聯合委員會（Parliamentary Joint Committee on Intelligence and Security, PJCIS）認為這調查權範圍應包括：審查所有澳洲大學、教職員工與學生團體，以及所有公款資助的研究和撥款等。主要的目的是審查大學是否危害國家利益，將知識和技術轉移給外國勢力。由於中國正以「千人計畫」或其它類似的政府招聘計畫吸收澳洲大學、研究機構與研究人員，澳洲當局認為技術與人才外流將會間接強化中國軍民融合作為，並提升中國軍事威脅能力，因此有必要以法律途徑建立預防機制。
為了防止中國以各式手段對澳洲政治、經濟、社會，甚至是學術研究的滲透、干預與吸收，目前澳洲當局推動《外交關係法》立法可說是繼2018年6月28日通過《國家安全立法修正案（間諜活動及外國干預）法案》與《外國影響力透明化法案》後，[6]防止中國影響力在澳洲擴張的重要法案。雖然這些法案對於維護澳洲主權與利益具有高度效益，但是在經貿仍高度倚賴中國市場的情況下，澳洲當局必須思考市場轉移的問題，才能實際有效降低中國的影響力。
[1] Colin Packham, “Australian PM says proposed foreign veto powers not aimed at China,” Reuters, August 27, 2020, https://www.reuters.com/article/us-australia-politics/australian-pm-says-proposed-foreign-veto-powers-not-aimed-at-china-idUSKBN25N05Z.
[2] Jason Scott, “China Belt and Road Plans for Australia Face Veto Under New Law,” Bloomberg, August 26, 2020, https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-26/australian-law-to-target-states-deals-with-foreign-governments.
[3]Press conference-Australian Parliament House, “Transcript, Prime Minister, E&OE,” August 27, 2020, https://www.pm.gov.au/media/press-conference-australian-parliament-house-act-27aug20.
[4] 宋秉謙，〈澳洲政府祭新法，一帶一路合作恐取消〉，《聯合新聞網》，2020年8月27日，https://reurl.cc/9X5AAO。
[5] Jeff Kennett, “Jeff Kennett: Daniel Andrews must answer questions on China partnership,” Herald Sun, June 3, 2020, https://reurl.cc/2gok3m.
[6] “National Security Legislation Amendment (Espionage and Foreign Interference) Bill 2018,” Parliament of Australia,; https://reurl.cc/3L5lRR;“Foreign Influence Transparency Scheme Act 2018,” Parliament of Australia, https://reurl.cc/x0Eje5.
