安倍政府的安保政策改革評估
先進科技所 林柏州助理研究員
關鍵字：美日同盟、安倍晉三、安保政策
關鍵字：美日同盟、安倍晉三、安保政策
日本憲政史上在任最久的首相安倍晉三於2020年9月正式卸任。安倍2006年曾擔任1年首相，卸任後於2010年訪台並至忠烈祠參拜。2012年二次就任首相，提出「安倍三支箭」或稱「安倍經濟學」（Abenomics）政策以推升經濟復甦；在安保政策改革上，相較於第一任首相任內將「防衛廳」升格為「防衛省」，第二任觸及層面更為廣泛，對區域安全具有重大影響。
強化國家安保決策機制
安倍參考美國作法，在2013年12月4日正式設立「國家安全保障會議」，該會議在2014年通過「防衛裝備移轉三原則」、「解禁集體自衛權」政策，成為日本政府處理重要國安事件、決定重大防衛政策之審議中樞機關。2014年1月成立「國家安全保障局」，下設7個組負責政策幕僚工作。[1]2013年12月通過《國家安全保障戰略》以取代1957年由國防會議及閣議制定，超過55年未修改的《國防的基本方針》，並作為《防衛計畫大綱》的指導文件。《國家安全保障戰略》提出基於國際合作的「積極和平主義」理念，加強日本在國際和平安全繁榮的貢獻。
「日美同盟」合作領域由周邊擴及到全球
在安倍任內，「日美同盟」的合作逐步從日本周邊擴及到全球事務。安倍在2014年7月1日閣議通過，解禁「集體自衛權」憲法解釋及「新武力行使三原則」；[2]國會也在2015年陸續通過「和平安全法制」（10項修法及1項立法）將自衛隊海外派兵及行使武力予以規範，將戰後奉行的「專守防衛」範圍予以擴充。再者，回顧1978年《美日防衛合作指針》，規定兩國應針對遠東事態的便利協助（facilitative assistance）範圍與形式預先進行研究，內容模糊；1997年第2版《美日防衛合作指針》，日本承擔的防衛責任也十分有限。2015年第3版《美日防衛合作指針》，兩國在平時、重要影響事態、存立危機事態、武力攻擊事態、國際和平共同應處事態、太空及網路等六個情況均有明確分工，不但擴充自衛隊角色，合作區域也擴及到全球，使同盟地位更加對等。另外，在推動普天間基地搬遷案，2018年雖已展開填海造陸工程，然受沖繩當地反對，目前預估工期及經費都可能延長或增加，遷建進度不明。
強化自衛隊「跨領域作戰」能力
安倍針對自衛隊建軍提出兩次調整，《2014年防衛計畫大綱》決定將自衛隊建構為「統合機動防衛力」（Dynamic Joint Defense Force），其中編制達3千名的「水陸機動團」，是以2002年成立的陸上自衛隊「西部方面普通科連隊」為基礎擴編而成，旨在強化離島防禦能力；於與那國島部署「沿岸監視部隊」，以強化自衛隊於島鏈之情監偵能力，隊員約160員。《2019年防衛計畫大綱》則進一步朝向「多次元統合防衛力」（Multi-Domain Defense Force）整建，包含建立宇宙、網路、電磁波部隊等跨領域（cross-domain）新型作戰能力，並採購射程達900公里的聯合空對地距外飛彈（Joint Air-to-Surface Stand-off Missile, JASSM）、F-35匿蹤戰機、陸基神盾系統（改由專用船艦搭載）等。2014年3月，國家安保會議通過「防衛裝備移轉三原則」，並陸續與歐洲、印度、澳洲、菲律賓等9國簽訂《防衛裝備暨技術轉移協定》；2015年10月，整併經理裝備局、裝備設施本部、技術研究本部，成立「防衛裝備廳」，希望提升日本防衛裝備出口競爭、強化研發武器及採購管理；不過在澳洲潛艦案鍛羽而歸，現僅有出售菲律賓空中監視雷達（預計2022年交貨）乙案，金額約1億350萬美元。
區域安全合作由「日美韓」轉為「日美印澳」
面對中國威脅步步進逼，除台日簽署漁業協定外，美國曾積極促成美日韓三邊安全合作，在南韓總統朴槿惠時期，陸續於2014年簽訂《日美韓有關北韓核武與飛彈威脅情報分享協定》；2016年《軍事情報保護協定》及《物資勞務相互提供協定》；然在文在寅2017年5月上台後，在徵用工等歷史問題與日僵持不下，使日韓關係回暖無望，連帶影響美日韓三邊安全合作。另一方面，安倍提出「自由開放的印太」構想，與美國印太戰略、印度「東進」（Act East）政策及澳洲印太願景進行政策對接，且擴大日美澳印四邊安全合作及「五眼聯盟」交流，四方對話（QUAD）諮商會議已於2019年5月31日舉行，[3]未來可能擴大舉行峰會及聯合軍演等合作，這將使日本成為印太戰略及區域多邊機制之支柱。
2013年安倍在出訪美國前接受《華盛頓郵報》（The Washington Post）專訪時，自我反省回任首相的最大教訓，第一是須建立黨內的廣泛支持基礎，特別是組閣考量；第二是施政重點要清晰。這使得他將後續施政重點擺在重振經濟及強勢對外能力。[4]雖然「安倍經濟學」成果遭疫情重創，然在安保議題上，除遺留修憲、北韓綁架、日俄北方四島等問題未竟全功，但確實也讓日本從戰敗國的內縮責任逐步外擴，對區域及全球安全具有積極意涵。
表、安倍政府的安保政策改革
資料來源：林柏州整理自公開資料。
強化國家安保決策機制
安倍參考美國作法，在2013年12月4日正式設立「國家安全保障會議」，該會議在2014年通過「防衛裝備移轉三原則」、「解禁集體自衛權」政策，成為日本政府處理重要國安事件、決定重大防衛政策之審議中樞機關。2014年1月成立「國家安全保障局」，下設7個組負責政策幕僚工作。[1]2013年12月通過《國家安全保障戰略》以取代1957年由國防會議及閣議制定，超過55年未修改的《國防的基本方針》，並作為《防衛計畫大綱》的指導文件。《國家安全保障戰略》提出基於國際合作的「積極和平主義」理念，加強日本在國際和平安全繁榮的貢獻。
「日美同盟」合作領域由周邊擴及到全球
在安倍任內，「日美同盟」的合作逐步從日本周邊擴及到全球事務。安倍在2014年7月1日閣議通過，解禁「集體自衛權」憲法解釋及「新武力行使三原則」；[2]國會也在2015年陸續通過「和平安全法制」（10項修法及1項立法）將自衛隊海外派兵及行使武力予以規範，將戰後奉行的「專守防衛」範圍予以擴充。再者，回顧1978年《美日防衛合作指針》，規定兩國應針對遠東事態的便利協助（facilitative assistance）範圍與形式預先進行研究，內容模糊；1997年第2版《美日防衛合作指針》，日本承擔的防衛責任也十分有限。2015年第3版《美日防衛合作指針》，兩國在平時、重要影響事態、存立危機事態、武力攻擊事態、國際和平共同應處事態、太空及網路等六個情況均有明確分工，不但擴充自衛隊角色，合作區域也擴及到全球，使同盟地位更加對等。另外，在推動普天間基地搬遷案，2018年雖已展開填海造陸工程，然受沖繩當地反對，目前預估工期及經費都可能延長或增加，遷建進度不明。
強化自衛隊「跨領域作戰」能力
安倍針對自衛隊建軍提出兩次調整，《2014年防衛計畫大綱》決定將自衛隊建構為「統合機動防衛力」（Dynamic Joint Defense Force），其中編制達3千名的「水陸機動團」，是以2002年成立的陸上自衛隊「西部方面普通科連隊」為基礎擴編而成，旨在強化離島防禦能力；於與那國島部署「沿岸監視部隊」，以強化自衛隊於島鏈之情監偵能力，隊員約160員。《2019年防衛計畫大綱》則進一步朝向「多次元統合防衛力」（Multi-Domain Defense Force）整建，包含建立宇宙、網路、電磁波部隊等跨領域（cross-domain）新型作戰能力，並採購射程達900公里的聯合空對地距外飛彈（Joint Air-to-Surface Stand-off Missile, JASSM）、F-35匿蹤戰機、陸基神盾系統（改由專用船艦搭載）等。2014年3月，國家安保會議通過「防衛裝備移轉三原則」，並陸續與歐洲、印度、澳洲、菲律賓等9國簽訂《防衛裝備暨技術轉移協定》；2015年10月，整併經理裝備局、裝備設施本部、技術研究本部，成立「防衛裝備廳」，希望提升日本防衛裝備出口競爭、強化研發武器及採購管理；不過在澳洲潛艦案鍛羽而歸，現僅有出售菲律賓空中監視雷達（預計2022年交貨）乙案，金額約1億350萬美元。
區域安全合作由「日美韓」轉為「日美印澳」
面對中國威脅步步進逼，除台日簽署漁業協定外，美國曾積極促成美日韓三邊安全合作，在南韓總統朴槿惠時期，陸續於2014年簽訂《日美韓有關北韓核武與飛彈威脅情報分享協定》；2016年《軍事情報保護協定》及《物資勞務相互提供協定》；然在文在寅2017年5月上台後，在徵用工等歷史問題與日僵持不下，使日韓關係回暖無望，連帶影響美日韓三邊安全合作。另一方面，安倍提出「自由開放的印太」構想，與美國印太戰略、印度「東進」（Act East）政策及澳洲印太願景進行政策對接，且擴大日美澳印四邊安全合作及「五眼聯盟」交流，四方對話（QUAD）諮商會議已於2019年5月31日舉行，[3]未來可能擴大舉行峰會及聯合軍演等合作，這將使日本成為印太戰略及區域多邊機制之支柱。
2013年安倍在出訪美國前接受《華盛頓郵報》（The Washington Post）專訪時，自我反省回任首相的最大教訓，第一是須建立黨內的廣泛支持基礎，特別是組閣考量；第二是施政重點要清晰。這使得他將後續施政重點擺在重振經濟及強勢對外能力。[4]雖然「安倍經濟學」成果遭疫情重創，然在安保議題上，除遺留修憲、北韓綁架、日俄北方四島等問題未竟全功，但確實也讓日本從戰敗國的內縮責任逐步外擴，對區域及全球安全具有積極意涵。
表、安倍政府的安保政策改革
| 改革項目 | 具體政策 |
| 國家安保體制 |
|
| 日美同盟合作 |
|
| 防衛能力 |
|
| 多邊安全合作 |
|
[1] “Japan sets up NSC team to meet coronavirus, tech challenges,” Kyodo News, April 1, 2020, https://reurl.cc/GrEbNd.
[2] 新武力行使三原則為：一、除日本遭受武力攻擊外，在與日本關係密切的國家遭受武力攻擊，且該攻擊足以威脅日本生存、顛覆國民生命、自由、幸福權利；二、為排除此威脅，無其他適當應對手段；三、在必要最小限度行使武力。《臨時閣議及び閣僚懇談会議事録》，首相官邸，2014年7月1日，https://reurl.cc/A8ORzj。
[3] “Free and Open Indo-Pacific,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, August 7, 2020, https://www.mofa.go.jp/policy/page25e_000278.html; “U.S.-Australia-India-Japan Consultations (“The Quad”),” U.S. Department of State, May 31, 2019, https://www.state.gov/u-s-australia-india-japan-consultations-the-quad/.
[4] “Transcript of interview with Japanese Prime Minister Shinzo Abe,” Washington Post, August 26, 2013, https://reurl.cc/9X5Q6v.
