習近平「依法治國」論述之政治工具性
2019.02.27
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壹、新聞重點
2019年2月16日中共黨刊《求是》刊載了習近平於2018年8月24日「中央全面依法治國委員會」（以下簡稱：「依法治國委員會」）第一次會議上講話的部分內容，題為〈加強黨對全面依法治國的領導〉（以下簡稱：〈加強依法治國〉）。內容提到成立依法治國委員會的三項重大意義和十項重點任務（詳見附表）。而中共中央政法委書記兼依法治國委員會辦公室主任郭聲錕也立即響應，在2月18日「全國政法機關維護國家政治安全工作會議」上，強調「各級政法機關要始終將維護國家政治安全作為首要政治任務，堅持法治導向」，重提歷次政法相關工作會議的自我政治期許。[1]2月25日召開依法治國委員會第二次會議，會議審議通過《中央全面依法治國委員會2018年工作總結報告》、《中央全面依法治國委員會2019年工作要點》、《關於全面推進海南法治建設、支持海南全面深化改革開放的意見》《重大行政決策程序暫行條例（草案）》等文件，習近平也親自出席致詞。
從習近平這兩次在依法治國委員會的講話內容，可看出他推動依法治國的政治工具性，並與真正的法治精神相矛盾。另一方面，《求是》在此時才將習近平2019年的講話披露，其時機點除了為依法治國委員會二次會議鋪陳外，或有其他因素考量。
貳、安全意涵
〈加強依法治國〉公布後，有助於外界研判習近平對於依法治國的真正立場，等同間接回答了一直以來各界對於國、黨、法三者何者為大的爭論。綜觀習近平在兩次依法治國委員會會議講話，內容高度一致和延續，並揭示依法治國在中共國內外政治中的工具性。
一、確立「依法治國」作為政治工具定位
以〈加強依法治國〉所堅持的「中國特色社會主義法治道路」觀之，與其說目前正在推動全面「依」法治國（rule of law），倒不如說是「以」法治國（rule by law）更符合實際運作情形。[2]原因在於〈加強依法治國〉的第三項任務，「堅持中國特色社會主義法治道路…決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方『憲政』、『三權鼎立』、『司法獨立』的路子」。故中國刻意排除了西方權力分立式「法治」精神後，所謂的「依法治國」只是遂行中共黨中央意志的政治工具。目的為對民間社會和黨國體制（包含黨內幹部）進行有效率的治理，以鞏固中共政權。且〈加強依法治國〉中的第一項任務，即闡明要「通過法定程序使黨的主張成為國家意志、形成法律，通過法律保障黨的政策有效實施」，等同揭露黨意大於法治，以及法律因黨的絕對領導淪為政治工具的實情，這也是習近平在依法治國委員會第二次會議上致詞時不斷重申的堅持點。
此外，〈加強依法治國〉中第六項任務提到「依法治國首先要堅持依憲治國，依法執政首先要堅持依憲執政。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律範圍內活動」。這點或可與前述第一項任務一起解讀，當黨的意志融入憲法和其他法規後，使得黨國得以藉由依法治國緊密黏合為一體而無分彼此，發揮接合劑般的政治工具效果。但單獨看待第六項任務時，也可視為刻意用來部分迎合西方法治精神的包裝用詞。
二、公布〈加強依法治國〉時機或考量中美貿易戰壓力
公布習近平〈加強依法治國〉講話的時機，除了為依法治國委員會第二次會議作提前鋪陳之外，或許考量到的是來自美國的壓力。〈加強依法治國〉第二項重要意義中提出「中國走向世界，以負責任大國參與國際事務，必須善於運用法治。在對外鬥爭中，我們要拿起法律武器，佔領法治制高點，敢於向破壞者、攪局者說不」。這點除了展現中國的民族自信和制度自信外，也與過去中國多次抨擊美國罔顧國際貿易法規發起貿易戰的說法一致；此外，中國外交部也以《專利合作條約》作為國際法規依據，稱其提交的專利申請數量僅次於美國，甚至在三年內有望成為世界最大專利申請國，以此作為侵犯美國智財權的反駁。故中國欲從國際法層面，凸顯中國遵守國際法規，以反襯美國單邊主義四處發起貿易壓迫的破壞法規行為，爭取國際輿論和可能共同對抗美國的盟友支持。
習近平曾在2018年12月慶祝改革開放40週年大會上提到「該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改」，顯見其改革具有不能退讓的底線，並將與法治配合。反觀目前正值中美貿易戰休兵期，種種跡象顯示中國可能做出重大讓步，[3]雙方是否能夠達成協議備受矚目。故也可能強調黨的絕對領導對保持國家穩定的必要性，避免因談判結果不利，對其政權造成衝擊。
參、趨勢研判
一、中國持續高舉習思想和黨的領導將持續擴大與法治精神之矛盾
自2017年中共十九大確立「習近平新時代社會主義思想」進入黨章以後，與依法治國相關的新增或修訂法規都紛紛將習思想納入。例如《中國共產黨紀律處分條例》，在2015年的原版中並沒有習思想，而是趁2018年8月修訂時一併納入總則中。2019年1月新增的《中國共產黨政法工作條例》不只在總則納入習思想，還在第五條明定「政法工作的主要任務是：在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下開展工作，推進平安中國、法治中國建設」，第六章甚至詳細規定政法執行單位遇到與黨相關的案件時，該如何向黨請示。[4]習甚至在依法治國委員會第二次會議講話中要求政法隊伍要「革命化」，即和黨的革命戰鬥精神同步，而不只是如第一次會議僅要求「高素質法治工作隊伍」（參見附表）。故這些法規都在總則當中加入習思想指導和堅持黨的領導等相關條文，後續的新修法規也將無可避免的將此指導原則納入，藉以確保黨的意志能夠融入各項法治建設當中，但也因此造成和真正普世所接受的法治精神之間矛盾更加擴大。
二、堅持「中國特色社會主義法治道路」以維護中共政權
中共基於社會主義國家的傳統意識形態，並經過社會主義中國化後，初期採取蘇維埃式「議行合一制」的國家建設思維。意即藉由代表立法議事機構的全國人民代表大會，選出國家最高行政機構（國務院）和司法機構（全國最高人民法院、全國人民最高檢察院），雖然經過多次修憲後漸朝向分工分權演進，但終究有別於資本主義國家的「權力分立制」。再基於對中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的「四個自信」，於是形成堅持「中國特色社會主義法治道路」的理論根據，並預期將貫穿後續對於國內外法治論述。對內乃是藉此排除司法獨立造成中共執政危機的可能性，確保政治忠誠的官員不受司法制裁，例如之前頻頻表態嚴拒西方司法獨立精神的中國最高人民法院院長周強，雖然一時受到陝西千億礦案調查影響，但或因其始終保持政治正確，而最終以罪歸下屬的方式度過難關。[5]對外則是據此彰顯貫徹社會主義傳統的理論依據，但無論如何，其最終目的皆在維護以習為核心的中共政權延續。
附表、習近平於依法治國委員會兩次會議致詞重點
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時間 |
會議名稱 |
致詞重點 |
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2018/8/24 |
依法治國委員會第一次會議 |
三個重大意義：第一是貫徹落實黨的十九大精神，加強黨對全面依法治國集中統一領導的需要；其次是研究解決依法治國重大事項、重大問題，協調推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設的需要；第三為推動實現「兩個一百年」奮鬥目標，為實現中華民族偉大復興中國夢提供法治保障的需要。 十項重點任務：一是堅持加強黨對依法治國的領導；二是堅持人民主體地位；三是堅持中國特色社會主義法治道路；四是堅持建設中國特色社會主義法治體系；五是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設；六是堅持依憲治國、依憲執政；七是堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法；八是堅持處理好全面依法治國的辯證關係；九是堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍；十是堅持抓住領導幹部這個「關鍵少數」。 |
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2019/2/25 |
依法治國委員會第二次會議 |
三個堅持：堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨對政法工作的絕對領導，堅持以人民為中心的發展思想。 加快推進政法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設。 四項任務：履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責任務。 |
資料來源：龔祥生整理自公開資料。
[1] 習近平，〈加強黨對全面依法治國的領導〉，《求是網》，2019年2月16日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2019-02/15/c_1124114454.htm；〈郭聲琨：樹牢底線思維 弘揚鬥爭精神 全力維護國家政治安全〉，《人民網》，2019年2月20日，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0220/c64094-30806321.html。
[2] 法治精神有別於人治，“rule of law”多被稱為依法而治，意指任何個人、政府或政黨不得高過法律，政府僅是法律執行者，法律之前人人平等；“rule by law”則被稱為以法而治，是國家以法律作為管理人民社會的工具，政府可制定單方面限制人權的法律，故高於法律。對於中國以法律當成統治工具的責難，可參見〈美國司法部副部長細數中國「依法治國」惡行〉，《美國之音》，2019年2月26日，https://www.voacantonese.com/a/rosenstein-china-rule-of-law-20190226/4804230.html。
[3] 新聞報導近期磋商中，中方將在大量增購美國農產品，開放市場，減除對國企的補貼，加強對智慧財產權的保障，以及穩定人民幣匯率等方面退讓，以換取美國就提高其進口自中國貨品的關稅作出讓步。詳見〈中美貿易磋商 港媒：各取所需挑戰仍多〉，《中央社》，2019年2月24日，https://www.cna.com.tw/news/aopl/201902240038.aspx。
[4] 〈中共中央印發《中國共產黨政法工作條例》〉，《新華網》，2019年1月18日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-01/18/c_1124011592.htm。
[5] 〈千億元卷宗丟失案驚天逆轉 王林清「監守自盜」 周強「鹹魚翻身」〉，《法廣》，2019年2月22日，https://reurl.cc/3xVXX。