習近平在美中貿易戰的「底線思維」
2019.02.27
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壹、新聞重點
2019年2月21至22日，由習近平特使、中國國務院副總理劉鶴率領的中方代表團，在華府與美國貿易代表萊特海澤（Robert E. Lighthizer）及財長梅努欽（Steven T. Mnuchin）領銜的美方團隊，展開第7輪中美經貿高級別（部長級）磋商。22日下午，美國總統川普（Donald J. Trump）會見劉鶴及美中談判團隊成員時，雙方均稱談判進展良好，並須延長兩天繼續磋商。24日，川普發出推文表示將延長3月1日談判大限（但未給出展延時間），並將於3月間與習近平在佛羅里達州的海湖莊園（Mar-a-Lago）會談，對協議做最終拍板。[1]
美中關稅貿易爭端出現以來，中國官方多次提及以「底線思維」因應貿易戰，例如2018年4月商務部兩度回應記者的說明、2019年1月21日，北京召開的「省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班」等。本文將探討習近平與中國政府如何運用「底線思維」因應美中貿易戰。[2]
貳、安全意涵
一、首波懲罰性關稅實施前「底線思維」有名無實
2018年3月底4月初，川普先後宣布啟動對鋁、鋼的進口關稅，並擬對中國銷美1,300多項產品課徵25%高關稅。4月6日，川普要求美國貿易代表署研究是否對中國1,000億美元出口商品徵收額外關稅。中國商務部立即回應稱，「已經按照底線思維的方式，做好應對美方進一步採取升級行動的準備，並已經擬定十分具體的反制措施，將毫不猶豫、立刻進行大力度的反擊」。4月26日，商務部發言人高峰再度表示，「對於美方的言論，中方將聽其言、觀其行。我們已經按照底線思維的方式，做好了應對任何可能的準備」。
此時中國政府對川普將發動貿易戰的宣示，是採取以牙還牙的強硬姿態回應。但5月兩次貿易談判，特別是5月20日第2輪貿易磋商後的聯合聲明，並未能遏止川普的攻勢。6月情勢持續升高，7月6日，美國宣布即日起對價值340億美元的中國商品課徵25%關稅，中國也宣布同數額反制措施，揭開了美中貿易戰序幕。此一發展令北京為之震動，在短時間內出現各種亂象。從2018年3月到7月初，中國商務部的直線式反應與事後的慌亂，顯然談不上「已經按照底線思維的方式，做好了應對任何可能的準備」。此後商務部有關貿易戰的公開表態，亦未再提及「底線思維」四字。
二、從「六穩」到落實「底線思維」
2018年7月底，中共召開政治局會議，針對「穩中有變」的經濟情勢，提出「六穩」（穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期），顯示中共開始正視貿易戰的威脅。8月13日，中共黨媒《經濟日報》刊登〈應對貿易戰要有底線思維〉一文，似乎透露「底線思維」尚待落實。隨著貿易戰情勢升高，對中國經濟衝擊擴大，習近平在2018年12月改革開放40週年大會的講話中承認，「未來必定會面臨這樣那樣的風險挑戰，甚至會遇到難以想像的驚濤駭浪」，點出應考慮可能的最壞結果，並表示「該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改」，則反映其力爭最好結果的原則。
2019年1月21日，中共大動作召開省部級主要領導幹部堅持底線思維著力防範化解重大風險專題研討班。習近平在開幕講話中列舉政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨建等7個領域的「重大風險」，並稱面對波譎雲詭的國際、周邊與國內形勢，「必須始終保持高度警惕，既要高度警惕『黑天鵝』事件，也要防範『灰犀牛』事件；既要有防範風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰的高招」。習近平對情勢的嚴峻評估及要求全力應處危機的指令，具體反映其「底線思維」。王滬寧在該研討班總結講話中，也呼應習近平，要求領導幹部「堅持底線思維」，為「最壞情況」做準備。
針對貿易戰，各部委已逐步落實「底線思維」。例如，確認2018年11月底川習會時程後，中方談判團隊積極提出多項協商方案；2019年1月15日，國務院總理李克強在《政府工作報告（徵求意見稿）》的建議座談會表示，我們允許經濟增速有一定的彈性浮動，但不能大起大落，更不能「斷崖式下跌」；公安部長趙克志在1月17日全國公安廳局長會議中強調，要「集全警之智、舉全警之力」，繃緊弦防範抵禦「顏色革命」、要「打好政治安全保衛仗」等，都是從最壞處準備，力爭最好結果的「底線思維」。
參、趨勢研判
一、美中均需取得一定的協商成果
對川普來說，若能透過協商獲致共識，邀請習近平訪美簽署協議，將有助提振其聲望。尤其中方承諾採購1.2兆美元商品（包含每年增購300億美元農產品）、額外購買美國1,000萬噸黃豆，更將為川普票倉州帶來大量商機與就業機會，有助他爭取連任。對習近平來說，不少對美國談判的讓步，包括開放市場、減少對國企補貼、加強智財權保障，及穩定人民幣匯等，本就是中國經濟轉型、逐步開放市場的必經之路；且解除貿易戰升級危機，不但防範化解了重大風險（「三大攻堅戰」之一），也有利中國經濟發展與社會穩定。讓出本來就規劃推動的改革項目，避開可能傷筋動骨的某些結構性改革(例如，放棄「中國製造2025」、放棄中共的國家資本主義體制等)，這是中方目前能追求的最佳談判方案，也是習近平「底線思維」的具體操作。
二、美中貿易爭端短期內難以解決
從川普2月24日會見雙方談判代表及25日推特透露的談判內容來看，近期美中雙方主要聚焦於貿易平衡、結構性改革、監督與執行機制三大重點。中方透過加大對美採購，達到貿易平衡，應是較有進展的部分。對於美方其他要求，如一定程度開放市場、宣示打擊網路竊盜、加強智財權保障及穩定人民幣匯率，是中方可能讓步的議題；而完全停止對國企的補貼、放棄「中國製造2025」、放棄中共的國家資本主義、讓美方監督中國結構改革等，則是中方難以接受的議題。至於美中雙方原先協商中的備忘錄文件，[3]因川普已公開表達反對，可能交由川習二人拍板後，爭取更正式的協議文件呈現。當然，習近平也會避免讓外界認為中國讓步太多，他的美國行是「求和」或簽訂城下之盟的觀感。由於中方不可能接受所有結構性改革要求，即使近期能取得一定共識，美中貿易爭端仍難在短期內解決。
[1] “Remarks by President Trump Before Meeting with Vice Premier Liu He of the People’s Republic of China,” White House, February 22, 2019, https://reurl.cc/nDyYe
[2] 從2013年初起，習近平在不同場合對不同對象，不斷談到「底線思維」，涉及面向包括整黨治黨、經濟、國防、文藝、生態等。習近平的「底線思維」意涵，最常被引用的是2013年初他對黨內幹部說的—「凡事從壞處準備，努力爭取最好的結果，做到有備無患、遇事不慌，牢牢把握主動權」。〈習近平治國理政關鍵字（51）：底線思維 應對複雜形勢的科學方法〉，《人民日報海外版》，2017年2月13日，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2017-02/13/content_1749417.htm。
[3] 《路透社》報導指美中雙方正針對強迫技轉、網路竊密、智財權、服務業、農業、匯率及非關稅貿易障礙等議題，協商草擬備忘錄。Jeff Mason, “Exclusive: U.S., China sketch outlines of deal to end trade war – sources,” Reuters, February 21, 2019, https://www.reuters.com/article/us-usa-trade-china-deal-exclusive-idUSKCN1QA07U