川普宣布緊急命令之觀察
2019.02.27
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壹、新聞重點
美國國會兩黨於2019年2月14日最後期限通過「持續決議案」（continuing resolution），提供3,300多億美元預算，讓聯邦政府至少到9月30日前得以免除再次停擺的危機。此決議案僅提供13.75億美元邊境相關經費，並只允許在特定地點維護既有的「柵欄」（fence），而非川普總統要求的「興建美墨邊境圍牆」。川普於隔日（15）簽署並宣布進入國家緊急狀態，將以緊急命令權繞過國會，動用部分國防預算築牆。川普此舉引發民主黨強烈抨擊，甚或以希特勒擴權來比喻對美國憲法的傷害，部分共和黨人士亦表達擔憂。反對者隨即發起法律訴訟，試圖迫使川普撤回緊急命令。眾議院更於2月26日以過半數通過決議，否決川普的緊急命令。[1]
貳、安全意涵
一、政治對立放大緊急命令的爭議
相較於統帥權、人事任命權等「明示的權力」（expressed powers），緊急命令權屬於美國總統的「默許權力」（implied powers），即憲法並未明文規定，但總統基於履行憲法所賦予「保衛美國憲法」的職責，而自行擴大解釋所得來的權力。威爾遜（Woodrow Wilson）是首位以國家緊急狀態為由擴充職權的美國總統。他於1917年2月成立「美國海運局」（U.S. Shipping Board），以因應美國即將參戰，但海運調度能力嚴重不足的問題。1976年美國國會所通過的《國家緊急狀態法》（the National Emergencies Act, NEA）為此種職權提供法源依據。
自1976年立法以來，美國歷任總統已宣布了58次國家緊急狀態。其中民主黨籍總統占了32次、共和黨籍26次。發布最多的是柯林頓（Bill Clinton）的17次，歐巴馬（Barack Obama）發布的次數（13次）甚至還比任內面臨911恐攻的小布希（George W. Bush）多（12次）。緊急命令多針對戰爭、外交危機等，但亦不乏處理如郵局罷工等國內事務，歐巴馬任內甚至以因應H1N1流感為由動用緊急命令權。而美國國會過去亦不主動介入，要求中止緊急命令，導致有31項緊急命令至令仍有效。
川普並非首位動用緊急命令權的總統，民主黨總統比起共和黨甚至更傾向使用緊急命令，將國內議題適用緊急狀態也有先例。姑且不論民主黨與主流媒體之舉是否偽善，近期對川普緊急命令的爭議，更多是反映了美國政治日趨兩極對立的趨勢，特別是對於川普個人的不滿。
二、緊急命令權爭議將衝擊國防預算
川普的築牆令對美國國家安全最直接的影響之一在於，將排擠原有的國防預算。根據川普政府近期的估計，完成美墨邊境築牆需要約80億美金的經費。川普預計從2018年通過的預算案中撥用14億美元，故尚有66億元的缺口。在宣布緊急命令後，川普得以從美國法典第10編第2808節賦予的權力，挪用國防設施建設經費，從現在103億國防設施建設經費調撥約36億美元，並再依第283節的規定，以「邊境反毒任務」為由，挪用約25億的國防預算作為美墨邊境築牆經費。[2]
雖然在宣布緊急命令後，這些挪用皆屬合法，卻會排擠到政府原本用來照顧軍方眷屬提供的住房、醫療、教育設施等。此外，由於美國國債目前已逼近22兆，占總體GDP約105%，加上2018年2月川普簽署的暫緩舉債上限法案將於2019年3月1日到期，他動用緊急命令的作為激化國會兩黨對立，不利於雙方達成共識，及時通過持續決議案，提供相關預算並調高或暫緩對政府舉債的上限。開源不成就必須節流，由於美國國防部在2019年的預算中占了7,640億美元，五角大廈不可避免地要分攤刪減金額。
參、趨勢研判
一、反對黨的法律戰贏面不大
雖然民主黨可以尋求法律途徑挑戰川普所宣布的緊急命令，但成功機會有限。首先，反對者可以提起法律訴訟，要求法院發布禁制令。目前已有包括東西岸的各州如加州、紐約州等16州加入訴訟的行列。[3]然而，由於1976年的《國家緊急狀態法》並未明確定義緊急狀態，給予美國總統極大的行政裁量權。按照慣例，聯邦最高法院通常不會在國家安全問題上質疑總統的決定。這也是為何1976年以來歷任美國總統援引《國家緊急狀態法》近60次，從未在法律爭議以敗訴告終。此外，目前美國聯邦最高法院的大法官，共和黨籍占多數。因此，民主黨的法律訴訟可能會重演當初移民法令爭議的過程，雖然在州層級法院勝訴，但是最高法院法官會尊重總統應對移民及國家安全等問題的權力。
其次，根據《國家緊急狀態法》，反對者還可以在國會以過半數的同意，封殺川普的緊急命令。然而，川普仍可以拒絕簽署的方式直接否決決議案，此時需要參眾兩院皆獲得三分之二支持的高門檻，才能封殺川普的緊急命令。
二、對緊急命令的歧見可能引發下一輪政府停擺
川普與民主黨之間對於緊急命令的攻防，至少有三種可能的走向。一是川普的緊急命令極不得民心，導致參眾兩院以三分之二的高門檻通過決議案封殺，亦或聯邦最高法院打破慣例，裁決違憲，造成川普最後自行退縮。二是緊急命令的發布提升其支持度，川普持續築牆，而民主黨放棄在移民、邊境議題糾纏。三是雙方互不讓步，在法律戰上持續攻防，並引發下一輪的政府停擺。
綜觀目前的情勢發展，第一個走向可能性不高。除了在法律層面上，反對者要成功挑戰的機會不大之外，川普的民意支持在其宣布緊急命令後，有明顯的回升。川普1月底宣布接受民主黨的提議，暫時結束停擺以換取雙方持續談判，被視為投降之舉，其平均支持度滑落至40%左右；2月15日宣布緊急命令後，其平均支持度回升至45%以上。[4]雖然有約6成的民眾反對動用緊急命令，但在共和黨內有高達85%選民支持川普的決定。[5]川普可以用邊境安全議題穩住其在共和黨內的選民支持，因此不可能主動退縮。至於第二個走向的可能性亦不高，畢竟移民向來被民主黨視為主要票源，不可能主動放棄對該議題的關注。特別是在川普一方面先簽署議案獲得預算免除政府停擺，一面立即宣布以緊急命令，繞過國會進行邊境築牆的方式突襲。如果民主黨就此選擇避戰，轉移至其它議題，則會留下民主黨向川普示弱，無力反擊的印象，對於2020年的大選不利。
目前來看，以第三個的走向最為可能。雖然法律戰上反對者的勝算不大，但民主黨預料將持續以訴訟的途徑，向外界傳達川普的緊急命令不具正當性。雙方的對立有可能在2019年9月30日，持續決議案到期，預算告罄之際，引發另一次政府停擺。
[1] Susan Davis, “House Passes Resolution to Block Trump’s National Emergency Declaration,” National Radio Studio, February 26, 2019, https://www.npr.org/2019/02/26/698345376/house-passes-resolution-to-block-trumps-national-emergency-declaration
[2] Jennifer Elsea, Edward Liu and Jay Sykes, “Can the Department of Defense Build the War?” Congressional Research Service, February 18, 2019, https://fas.org/sgp/crs/natsec/LSB10242.pdf
[3] “16 States Sue to Stop Trump’s Use of Emergency Powers to Build Border Wall,” New York Times, February 18, 2019, https://www.nytimes.com/2019/02/18/us/politics/national-emergency-lawsuits-trump.html
[4] 此處採用Rasmussen Report、Economist/YouGov、The Hill-HarrisX、Politico/Morning Consult、Reuters/Ipsos、Emerson等機構於2019年2月15日至24日的民調平均數據。
[5] “Poll: 6-In-10 Disapprove Of Trump’s Declaration Of A National Emergency,” National Public Radio, February 19, 2019. https://www.npr.org/2019/02/19/695720851/poll-6-in-10-disapprove-of-trumps-declaration-of-a-national-emergency