2019年《新時代的中國國防》白皮書評析
2019.08.02
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壹、新聞重點
中國國務院新聞辦公室於2019年7月24日發表《新時代的中國國防》白皮書，該白皮書是中國自1998年以來發表的第十部國防白皮書，也是中共十八大後的首部，內容不僅涵蓋國防戰略與軍改進程，同時也提到國際情勢與非傳統安全議題等，其中論及「藏獨」、「東突」等議題，但未提及香港問題。[1]該白皮書全文包括：「國際安全形勢」、「新時代中國防禦性國防政策」、「履行新時代軍隊使命任務」、「改革中的中國國防和軍隊」、「合理適度的國防開支」、「積極服務構建人類命運共同體」等6個部分；附錄包括10個表格，主要介紹軍委機關部門情況、國防費用規模結構、2012年以來解放軍和武警部隊對外主要聯演聯訓活動、共軍參加聯合國維和行動等。[2]
貳、安全意涵
中國最新的國防白皮書闡述中國國防政策體系以及中國國防和軍隊建設的戰略方向，也首次以綜觀的方式對外表達中國深化國防與軍隊改革的進程，有試圖弱化西方「中國威脅」論述之企圖，其他重要意涵如次。
一、「習近平強軍思想」續為軍隊建設重要核心
2019年白皮書強調，思想政治建設是軍隊各項建設的首位。解放軍將「確立習近平強軍思想的指導地位，堅決維護以習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，貫徹中央軍委主席負責制」，並重提推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。嚴明政治紀律政治規矩，「嚴肅查處郭伯雄、徐才厚、房峰輝、張陽等嚴重違紀違法案件」。值得一提的是，2015年白皮書指出，「毫不動搖堅持黨對軍隊絕對領導，始終把戰鬥力作為唯一的根本的標準，大力弘揚光榮傳統和優良作風，建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊」，多次強調「黨」，卻未出現「習近平」；但2019年白皮書中「習近平」卻出現5次。歷次白皮書中，僅1998年出現「江澤民」2次，胡錦濤未出現於白皮書，這顯示共軍的改革似乎正由「黨指揮槍」過渡到「習指揮槍」之階段。
二、追求「強軍夢」與奉行「防禦性國防」互為矛盾
中國強軍目標是希望在2020年基本實現機械化與資訊化建設，到2035年基本實現國防和軍隊現代化，到本世紀中葉把解放軍全面建成世界一流軍隊。其雖奉行「防禦性國防」政策，堅持「永不稱霸、永不擴張、永不謀求勢力範圍」，但2019年白皮書更強調「遏制戰爭與打贏戰爭相統一，強調戰略上防禦與戰役戰鬥上進攻相統一」，兩者論述矛盾、相互衝突。例如中國持續研製095及096戰略核潛艦、055驅逐艦、新型航艦等攻勢性裝備，並在南海進行基礎建設、持續軍事化、進入鄰國防空識別區（Air Defense Identification Zone, ADIZ）等。再者，中國相當重視各軍種的實戰化軍事訓練，要求扎實做好軍事鬥爭準備，要求全軍強化「憂患意識、危機意識、打仗意識」，可見中國追求「強軍夢」優於奉行「防禦性國防」政策。
三、藉「建構人類命運共同體」及「促進世界和平」合理化擴軍
該白皮書稱「一個和平穩定繁榮的中國，是世界的機遇和福祉。一支強大的中國軍隊，是維護世界和平穩定、服務構建人類命運共同體的堅定力量」，並以「服務構建人類命運共同體」、「履行新時代軍隊使命任務」等詞藻合理化擴軍意圖，但卻以反恐維穩鎮壓內部反對勢力。海外利益（利益邊疆）對中國而言日益重要，解放軍積極推動國際安全和軍事合作，完善海外利益保護機制，著眼彌補海外行動和保障能力差距，發展遠洋力量，並建設海外補給點，增強遂行多樣化軍事任務能力。相關實踐例如實施海上護航，藉由維護海上戰略通道安全遂行海外撤僑、海上維權等行動；中國並以「海外補給點」替代「海外基地」，試圖藉由降低敏感性合理化在海外的軍事擴張作為。目前中國已經有吉布地（Djibouti）海外基地，而柬埔寨或緬甸將可能是未來設置補給點的候選位置，至於澳洲達爾文（Darwin）港與斯里蘭卡漢班托塔（Hambantota）港已經由中國企業取得長期經營權，外界因此質疑此可能具有軍事上的意義。
參、趨勢研判
一、保持美中軍事關係穩定是中國未來軍事挑戰
面對國際戰略競爭有上升之趨勢，中國認為是美國調整國家與國防戰略並奉行單邊主義、俄羅斯以強化戰略遏制能力維護自身安全空間與利益、北約持續擴張和頻繁舉行軍演，以及歐盟加速安全與防禦整合等所致，應積極適應戰略競爭新格局。就亞太局勢而言，中國認為總體情勢大致穩定，但不確定因素有美國強化區域軍事同盟、加大軍事部署與干預力度；日本調整安全政策；澳洲持續強化鞏固澳美軍事聯盟等。現階段中國仍自認處於發展的重要戰略機遇期，只是未再如2015年白皮書強調，「中國處在可以大有作為的重要戰略機遇期，外部環境總體有利」。[3]2019年的白皮書稱協調、合作、穩定是美中關係基調，但反對美國對台軍售、制裁中方國防官員、「擅闖」領海及島礁鄰近海空域、大範圍高強度抵近偵察等作法，如何保持兩國軍事關係穩定將是未來挑戰。
二、解放軍戰略跳脫「防禦性」朝積極與外向發展
在戰略要求上，解放軍陸軍由2015年的「機動作戰、立體攻防」，實現「區域防衛型」向「全域機動型」轉變，2019年改為加快實現「區域防衛型」向「全域作戰型」轉變。海軍由2015年「近海防禦、遠海護衛」，改為2019年「近海防禦、遠海防衛」，加快推進「近海防禦型」向「遠海防衛型」轉變，其凸顯陸軍、海軍戰力要求更加積極、外向性（見附表），至於空軍、火箭軍、戰略支援部隊等在新式飛彈、網路及航太領域均持續採取攻勢作為。在積極防禦的戰略構想下，在2015年白皮書提及解放軍要能夠「打贏資訊化局部戰爭」，在2019年白皮書卻未再提及，只表示共軍「機械化建設任務尚未完成，資訊化水準亟待提高」，且認為「軍隊現代化水準與國家安全需求相比差距還很大，與世界先進軍事水準相比差距還很大」，顯示中國仍視2035年基本實現國防和軍隊現代化、2049年全面建成世界一流軍隊為長期目標。
三、將持續以「繞島巡航」武力恫嚇台灣並損害區域穩定
該白皮書警告「台獨」意味濃厚，共7次提到「台獨」且3次提到「台灣」，並直指民進黨自上台以來堅持台獨分裂立場，拒不承認「九二共識」，對內推行漸進台獨，對外企圖挾洋自重，並將台海和平與穩定最大現實威脅歸咎到個別政黨。再者，該白皮書亦提到，要「加強以海上方向為重點的軍事鬥爭準備」，組織艦機「繞島巡航」以遏止台獨分裂勢力。與2013年和2015年發布的兩版白皮書相比，2019年白皮書對台灣議題的描述位置更加提前，單獨成段落且篇幅增加，措辭也更為嚴厲。[4]這凸顯中國將持續對台武力恫嚇、損害區域穩定，惟當日美軍派遣「安提坦號」（USS Antietam）巡洋艦航經台灣海峽，表明維護台海和平穩定之信念；中科院於東部試射新型火力，也展現中華民國國軍自我防衛決心。
四、中國國防預算與裝備費比例將持續攀升
中國國防預算由人員生活費、訓練維持費、裝備費組成，但自2010年至2017年比例有所變動，其中訓練維持費由31.9％降為28.1％；裝備費由33.2％增為41％，似乎顯示裝備更新步調規模會加大。對於中國軍費問題逐年升高的議題，一直是外界關注的重點，該白皮書首次將其國防與各國進行比較，並從國防費用占GDP比重、占財政支出比重和人均國防費用水準等三個面向，極力為龐大國防預算的合理辯護。可預見隨著經濟成長、總體預算收入增長，中國未來不會改變「保持適度穩定成長」之趨勢。不過，其國防預算位居世界第二，從歷次人大期間所公布的預算，僅有總額與結構，卻未揭露研發項目、編制與組織，顯見透明度跟其他先進國家相比仍不足。
附表、2015年與2019年中國國防白皮書對軍兵種戰略要求的調整
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2015 |
2019 |
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陸軍 |
按照機動作戰、立體攻防的戰略要求，實現區域防衛型向全域機動型轉變。 |
按照機動作戰、立體攻防的戰略要求，加快實現區域防衛型向全域作戰型轉變。 |
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海軍 |
按照近海防禦、遠海護衛的戰略要求，逐步實現近海防禦型向遠海護衛型結合轉變。 |
按照近海防禦、遠海防衛的戰略要求，加快推進近海防禦型向遠海防衛型轉變。 |
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空軍 |
按照空天一體、攻防兼備的戰略要求，實現國土防空型向攻防兼備型轉變。 |
按照空天一體、攻防兼備的戰略要求，加快實現國土防空型向攻防兼備型轉變。 |
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火箭軍 |
按照精幹有效、核常兼備的戰略要求加快推進資訊化轉型，依靠科技進步推動武器裝備自主創新，增強導彈武器的安全性、可靠性、有效性，完善核常兼備的力量體系，提高戰略威懾與核反擊和中遠端精確打擊能力。 |
按照核常兼備、全域懾戰的戰略要求，增強可信可靠的核威懾和核反擊能力，加強中遠程精確打擊力量建設。 |
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戰略支援部隊 |
未成立。 |
按照體系融合、軍民融合的戰略要求，推進關鍵領域跨越發展，推進新型作戰力量加速發展。 |
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聯勤保障部隊 |
未成立。 |
按照聯合作戰、聯合訓練、聯合保障的要求，加快融入聯合作戰體系，提高一體化聯合保障能力。 |
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武警 |
按照多能一體、有效維穩的戰略要求，發展執勤保安、處突維穩、反恐突擊、搶險救援、應急保障、空中支援力量。 |
按照多能一體、有效維穩的戰略要求，加強執勤、處突、反恐、海上維權和行政執法、搶險救援等能力建設。 |
資料來源：黃恩浩與林柏州整理自中國2015及2019國防報告書。底線為兩版差異處。
[1] 在發布記者會上，有香港記者問及國防部發言人吳謙如何處理港獨勢頭，獲回應「在駐軍法的第3章第14條有明確規定」。〈中國政府發表《新時代的中國國防》白皮書〉，《新華網》，2019年7月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-07/24/c_1124791816.htm。
[2] 〈新時代的中國國防〉，《新華網》，2019年7月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-07/24/c_1124792450.htm。
[3] 中國國務院新聞辦公室，《中國的軍事戰略》，2015年5月，http://www.mod.gov.cn/auth/2015-05/26/content_4586723.htm。
[4] 2015年5月發布的《中國的軍事戰略》白皮書中的相關描述為，「台灣問題事關國家統一和長遠發展，國家統一是中華民族走向偉大復興的歷史必然。近年來兩岸關係保持和平發展良好勢頭，但影響台海局勢穩定的根源並未消除，台獨分裂勢力及其分裂活動仍然是兩岸關係和平發展的最大威脅」。2013年4月發布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書中則更為簡短，「台獨分裂勢力及其分裂活動仍然是兩岸關係和平發展的最大威脅」。請參考：中華人民共和國國防部網站，法規文獻，http://www.mod.gov.cn/big5/regulatory/node_47121.htm。