美國中止土耳其參與F—35戰機計畫之分析
2019.08.02
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壹、新聞重點
儘管美國數個月以來多次表示反對，土耳其依舊在2019年7月12日起開始陸續取得俄羅斯的「S-400防空飛彈系統」（S-400 missile system）。此舉使得美國國防部採購與補保次長（Under Secretary of Defense for Acquisition and Sustainment）羅德（Ellen Lord）於2019年7月17日宣布美國與其他夥伴國家一致決定暫停土耳其參與F-35聯合攻擊戰鬥機計畫（F-35 Joint Strike Fighter，以下簡稱JSF計畫），同時啟動讓土耳其正式從此一計畫退出的程序，並且無法取得其所預定的100架F-35戰機。[1]
貳、安全意涵
一、安卡拉政府的兩手策略
儘管土耳其在1952年加入了北大西洋公約組織（The North Atlantic Treaty Organization, NATO，以下簡稱北約）成為西方陣營的一員，但其與美國為首的西方世界之關係並不穩定。從歷史上來說，過去諸多事件都使土耳其內部對歐美國家的合作誠意抱持著懷疑態度。在國際問題上，美國與土耳其近年來在敘利亞、庫德族（Kurds）的議題上有著重大分歧。在內政事務上，2016年7月的失敗政變被土耳其總統艾爾段（Recep Tayyip Erdogan）認為美國參與其中。
上述這些因素都使得艾爾段政府決心利用俄羅斯來迫使美方讓步，取得外交勝利並強化統治正當性，以打擊國內反對派不斷上升的勢力。因此儘管2015年11月才發生土耳其擊落俄羅斯軍機事件，但在俄羅斯也希望分化北約團結與削弱美國影響力的情況下，土俄關係急速改善，莫斯科不但提供「S-400防空飛彈系統」甚至願意出售Su-35戰機作為F-35戰機的替代選項。
二、對土耳其國防產業的重大打擊
土耳其自2002年加入以來對JSF計畫投入的金額已超過10億美金，主要目的除了在於取代舊有的F-4、F-5與F-16戰機以外，還希望能夠帶動其國內的國防產業發展。經過十多年的投入，目前已有8家土耳其企業參與F-35戰機生產的全球產業鏈（見附表1），土耳其的主要國防企業包括Aselsan（世界排名第55）、Turkish Aeropace Industry（世界排名第64）、Roketsan（世界排名第96）都名列其中，這些企業負責生產F-35戰機的937項零件，其中400項目前只有在土生產。
無法繼續參與JSF計畫除了使土耳其過去投入的資本血本無歸以外，還將造成約90億美金的合約損失。同時，自2007年以來土耳其內部已經逐漸形成一個F-35戰機的產業鏈，被排除在JSF計畫之外將使相關企業雇傭的3萬名的員工生計受到影響。此外，替代方案的尋求也面臨著極大困難，由於這些企業從事的是高度專業且特定項目的軍事裝備生產，轉型至民用領域是較為困難的，而俄羅斯所提供Su-35戰機替代方案的可行性仍有待驗證。
三、美國國防產業損失有限
在美國，JSF計畫涉及45個州的1,400家供應商，創造出220,000個直間接就業機會以及442億美金的經濟效益，[2]土耳其遭排除並不會對其產生太多負面影響。華盛頓主要的損失來自於將安卡拉移出JSF計畫的「一次性工程費用」（Non-recurring engineering, NRE），其總額為5到6億美金之間，同時會造成約18至24個月的交機延誤。[3]每架F-35戰機的成本也將增加10%（約7至8百萬美金）。
土耳其作為JSF計畫的「第三級開發夥伴」（Level III partner），與「第一級開發夥伴」（Level I partner）的英國和「第二級開發夥伴」（Level II partner）的荷蘭相較並非是不可替代的（見附表2）。目前只有在土耳其生產的400項零件僅需要另外重新尋找廠商生產，因此只是時間的問題。此外，土耳其所開發的配備也不會應用在其它國家的F-35戰機上，例如土耳其Roketsan公司所生產的SOM-J遙攻巡弋飛彈只會配備在土耳其空軍戰機，而其他F-35戰機使用國則會裝備由挪威康斯堡公司（Kongsberg Defence & Aerospace）與美國雷神公司（Kongsberg / Raytheon）共同研發的聯合打擊飛彈（Joint Strike Missile, JSM）。
參、趨勢研判
一、土耳其在北約的角色將更加尷尬
儘管美國國防部政策副次長（Deputy Under Secretary of Defense for Policy）查登柏格（David Trachtenberg）強調美方依舊高度評價與土耳其的戰略夥伴關係，並將持續雙方的廣泛合作，同時將此事件定位成針對特定行為的特定回應，[4]但是此事件將使土耳其在北約內部的定位問題被進一步放大。在政治面向上，土耳其與包括美國在內其他北約盟邦之間的信任與團結不斷減弱，如何在各項區域安全議題繼續合作將是一大考驗。在作戰面向上，儘管土耳其宣稱不會將「S-400防空飛彈系統」使用在北約作戰體系之中，但其安裝也將帶來後續一系列由俄方所提供的訓練與維護服務，必然使得莫斯科得以有機會了解北約的協同作戰情形，如F-35戰機的雷達截面積（Radar cross-section, RCS）參數等情資便有可能洩漏，因此擁有俄製武器系統土耳其日後如何參與北約盟邦的聯合演習與訓練也將是一大困難。
二、美國的反制措施將使土耳其國防自主發展陷入險境
儘管美土雙方領導人迄今仍保留了相當大的斡旋空間，美國總統川普（Donald Trump）宣稱土耳其遭受到不公平的對待，因為歐巴馬（Barack Obama）政府拒絕出售「愛國者防空飛彈系統」（MIM-104 Patriot），土耳其才被迫向俄羅斯購買「S-400防空飛彈系統」。艾爾段則表示川普將不會落入「土耳其的敵人」所設計的制裁圈套中。[5]然而，美國國務院、國防部與國會均持較為強硬的立場，支持採取懲罰措施制裁土耳其。美方主要有三項武器可作為反制措施，一是《1976年武器出口管理法》（Arms Export Control Act of 1976, AECA），國會與國務院可依此拒絕提供F-35戰機的技術轉移許可與出售。二是2017年通過的《通過制裁抗擊美國對手法案》（Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA），美方可以據此收回給予土耳其的F-16戰機與「黑鷹直升機」（UH-60 Black Hawk）的生產授權。三是施壓與土耳其一起開設合資公司的歐美廠商（見附表3）影響其技術轉移計畫。在失去F-35戰機產業鏈的訂單之後，土國國防產業已經面臨找尋新市場填補的難題，這些手段將讓情況進一步惡化，包括土耳其第五代戰鬥機TF-X的開發計畫也都會受到影響，將使其近年來所大力推動的國防自主政策受到嚴重威脅。
三、全球F-35戰機產業鏈將重新調整
美方有預先考量到土耳其離開JSF計畫的可能性，產業鏈的重組計畫已經在2018年開始進行，預計在2020年3月完成，美國本土與既有的合作夥伴將是優先的轉移對象，挪威與荷蘭將取代土耳其所負責的F135引擎維修，其餘的部分將先以美國廠商為暫時性的優先考量，因此對美國本土的經濟貢獻可望進一步增加，同時也不排除尋求其他新夥伴加入的可能。
附表1、F-35戰機產業鏈土耳其參與情形
|
廠商名稱 |
負責項目 |
|
ALP Aviation |
F135發動機、機身結構、起落架組件 |
|
Ayesas |
飛彈遠程接口單元、全景駕駛艙顯示器 |
|
Fokker Elmo |
電力線路互相連接系統、佈線系統 |
|
Havelsan |
訓練系統、駕駛員與維護整合訓練中心 |
|
Kale Aerospace |
機體結構組裝、F135發動機硬體開發 |
|
Aselsan |
光電瞄準系統、航電資料控制器 |
|
Roketsan |
SOM-J遙攻巡弋飛彈 |
|
Turkish Aeropace Industry |
中央段機身、複合材料蒙皮、武器艙門 |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料。
附表2、JSF計畫國家參與情況
|
國家 |
夥伴等級 |
預算貢獻比 |
預計獲得數量 |
總數占比 |
|
英國 |
Level 1 |
6.2% |
138 |
4.502% |
|
義大利 |
Level II |
3.1% |
90 |
2.936% |
|
荷蘭 |
Level II |
2.4% |
37 |
1.207% |
|
土耳其 |
Level III |
0.5% |
100 |
3.263% |
|
澳洲 |
Level III |
0.4% |
100 |
3.263% |
|
挪威 |
Level III |
0.4% |
52 |
1.697% |
|
丹麥 |
Level III |
0.3% |
27 |
0.881% |
|
加拿大 |
Level III |
0.3% |
65 |
2.121% |
|
美國 |
|
86.3% |
2,456 |
80.130% |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料。
附表3、土耳其國防廠商與國外廠商主要合資公司開設情況
|
成立年代 |
合資公司 |
土國參與廠商 |
海外參與廠商 |
業務範疇 |
|
1988 |
FNSS |
Nurol Holding |
BAE System |
裝甲車與武器系統 |
|
1985 |
TEI |
TAI, TSKGV |
General Electric |
飛行器引擎 |
|
2010 |
Kale Pratt&Whitney |
Kale Group |
Pratt&Whitney |
F135渦輪扇發動機生產 |
|
2017 |
Turkish Air Engine Company (TAEC) |
Kale Group |
Rolls-Royce |
飛行器引擎 |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料。
[1] Idrees Ali and Phil Stewart, “U.S. removing Turkey from F-35 program after its Russian missile defense purchase,” Reuters, July 18, 2019, https://www.reuters.com/article/us-turkey-security-usa/us-removing-turkey-from-f-35-program-after-its-russian-missile-defense-purchase-idUSKCN1UC2DD
[2] “F-35 Lightning II Program Status and Fast Facts,” Lockheed Martin, April 17, 2019, https://www.lockheedmartin.com/content/dam/lockheed-martin/aero/documents/F-35/F-35%20Fast%20Facts%20April%202019.pdf
[3] “Le coût des F-35 augmentera de près de 10% après la suspension de la Turquie de leur programme de développement,” Redaction, July 18, 2019, https://tinyurl.com/y6koejnf
[4] Jim Garamone, “U.S. Begins Process of 'Unwinding' Turkey From F-35 Program, DOD Officials Say,” U.S. Department of Defense, July 17, 2019, https://tinyurl.com/y4vusqw2
[5] ‘‘Erdoğan: Trump ne « tombera pas dans le piège » dirigé par un « ennemi de la Turquie », Menendez,” Redaction, July 15, 2019, https://tinyurl.com/y2ruyd88