中國在柬設置基地對印太安全之衝擊
2019.10.04
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壹、新聞重點
2019年9月21日，柬埔寨副首相賀南洪（Hor Nam-hong）在出席第16屆中國—東協博覽會、中國—東協商務與投資高峰會時表示，「2019年4月召開的第二屆『一帶一路』國際合作高峰論壇期間，柬中兩國簽署了《柬中命運共同體行動計畫（2019-2023）》，將進一步提升柬中戰略合作夥伴關係」。賀南洪並強調，「作為『一帶一路』倡議目前在柬埔寨最突出的發展項目，金邊西哈努克港高速公路和快速發展的西哈努克經濟特區，促進柬中兩國在平等尊重主權、獨立合作共贏的基礎上，進行安全、經濟、人文等領域的全面合作」。按賀南洪講詞所示，西哈努克省之發展項目，帶動了中柬兩國之全面合作，惟其合作領域以安全掛帥之說法，無疑將加深印太國家對於中國在柬埔寨建立軍事基地的疑慮。 [1]
貳、安全意涵
一、中國將以在柬國所設基地破壞印太安全架構
2019年8月15日美國印太司令部戰略計畫與政策副主任、陸軍准將沃威爾（Joel B. Vowell）證實中國擬在柬埔寨西哈努克省雲壤（Ream）軍港，以及在雲壤以北70公里戈公省（Koh Kong）的七星海機場（長達3,400公尺，可供轟炸機起降，預計2020年5月完工）建立軍事設施。
內文僅管柬國以其憲法第53條（不允許於柬國領土內設置任何外國軍事基地）反駁外界對於中國在柬設置基地之指控，甚至批評美國之作法如同在伊拉克搜尋大規模毀滅性武器，惟美方情報機構認為在柬國首相洪森一黨專權的情形下，柬國很有可能為了讓中國設置基地而修改憲法。 [2]
中國在柬擬設置之關鍵基地設施，為中國軍力帶來的潛在延遠與突穿能力，特別是在接近「印太鑽石」（美、日、澳、印安全架構）中軸位置施予「切鑽」（diamond cutting）之意象，在在威脅著鄰近美軍勢力（表1），並為印太國家的安全合作提供了更為迫切之理由。 [3]
表1、美國在東南亞之基地或軍力部署
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美軍駐在國 |
相關內容 |
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新加坡 |
太平洋司令部220人；於樟宜海軍基地設有一座海軍支援設施；於巴耶利峇（Paya Lebar）空軍基地設有一個後勤支援中隊 |
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泰國 |
太平洋司令部300人 |
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菲律賓 |
太平洋司令部100人；於塞薩爾·巴薩空軍基地（Cesar Basa Air Base）設有人道救援與災害防救倉庫 |
資料來源：The Military Balance 2018, The International Institute for Strategic Studies, p.297,300,308 .
2019年9月22日，川普乃偕同印度總理莫迪（Narendra Modi）宣布美印兩國將於2019年11月首度舉行雙邊三軍聯合演習－「老虎凱旋」（Tiger Triumph）。此一發展或將促使中國加速其在緬甸科科島（Coco island）、[4] 皎漂港（Kyaukpyu）上之軍用建設，進而與柬國之潛在基地連結成破壞印太安全架構的戰略箭頭（附圖）。
二、中國在柬設置基地乃北京輸出「中國方案」之結果
中南半島或大陸東南亞因連結中國西南邊省、南海及東印度洋，對中國之戰略價值不言可喻。目前中國與大陸東南亞5國皆簽署「全面戰略合作夥伴關係」，其中又以中國－柬埔寨關係最為重要。柬埔寨以其地緣特殊性，動輒為中國之耳目、側翼或代言人。習近平上台後，開始透過「中國方案」拉攏開發中國家。「中國方案」名義上以減貧、可持續發展等理念為訴求，實質上是將威權主義以中國治理模式加以包裝後再行對外輸出。
2016年習近平於訪柬期間提供該國1,500萬美元的軍事援助，可謂近期北京向金邊輸出威權主義，亦即「中國方案」之伊始。而諸如洪森對內推介柬語版習近平著作、促柬國媒體引用中國官媒文章，乃至於整肅在野勢力，戕害柬國民主機制，皆屬「中國方案」階段性之「成果」。
中柬關係之升溫與柬美關係之降溫可謂同步，柬國一邊倒向中國態勢鮮明。因美國聲援柬國反對黨，柬國於2017年中止了柬美兩國自2010年以來所舉辦的「吳哥哨兵」（Angkor Sentinel）年度演習，取而代之的是柬中兩國之「金龍演習」（以人道救援與反恐訓練為主，於2016、2018、2019年各辦一次）。與此同時，中國向柬國派遣「援柬軍事專家」。[5] 2018年柬國大選前，華府係以柬國民主問題削減對柬援助、凍結柬國安全部門高官財產，惟中國卻委派駐柬大使出席了洪森「柬埔寨人民黨」在金邊的競選集會，甚至為柬國提供辦理選舉計票等設備。2018年6 月18日，中國國防部長魏鳳和赴柬訪問，是行主要在向柬提供1億美元的軍事援助，至於魏所謂「中方堅定支持柬方走符合本國國情的發展道路」一語，實為北京強力對民主國家柬埔寨輸出「中國方案」之註腳。
自2019年4月中柬開展命運共同體關係以來，中國至少售予柬國4千萬美元的武器，雙方且不斷加強外交、國防和執法安全領域交流合作。揆諸情勢，中國在柬設置基地，可說是北京輸出「中國方案」之結果。
參、趨勢研判
一、中國將繼續在南海沿岸國籌建軍民兩用港
中國在柬擬設置之基地為七星海機場以及隔著磅遜灣（Kampong Som Bay）與之相對的雲壤深水港基地。這兩處設施之本質與中國透過「一帶一路」計畫所建構的軍民兩用港並無不同。首先，是該等基地與兩用港俱為基礎建設所挾帶之軍事布置。如七星海機場即依託於柬中綜合投資開發試驗區，雲壤軍港則對接西哈努克經濟特區。其次，是該等基地與兩用港皆以長期租約形式，供中國解放軍作可能之運用（表2）。
表2、中國境外主要軍民兩用基礎設施
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基礎設施 |
租約起迄 |
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巴基斯坦瓜達爾港 |
2015年起租約43年 |
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斯里蘭卡漢班托塔港 |
2017年起租約99年 |
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緬甸皎漂港 |
2018年起租約75年 |
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柬埔寨雲壤港 |
租約30年 |
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柬埔寨七星海機場 |
租約99年 |
資料來源:黃宗鼎整理自公開資料。
有鑒於中國在「博鰲亞洲論壇」2018年年會南海分論壇曾提出連通南海沿岸國主要港市、建立「南海沿岸國海洋經濟走廊」之主張，研判中國繼於緬甸、柬埔寨推展軍民兩用基建之後，將進一步向南海沿岸國家租用軍民兩用港，尤其可能在已設有中國重要經貿園區的印尼西爪哇、中蘇拉威西省，以及泰國羅勇府優先開發港口。
二、北京擬透過「中國方案」輸出俾金邊完成另類「和平演變」
2019年9月24日，中國官媒透過魏鳳和與柬埔寨國防部政策與外事總局局長、北韓人民武力省外事局局長會面之新聞，對外傳遞柬、朝兩國為中國「鐵友」之訊息。為強化「鐵友」在印太區域之影響力，中國勢持續推動中柬命運共同體，透過「密切高層交往」、「及時戰略溝通」，以及「深化治國理政經驗交流」等途徑來輸出「中國方案」，將柬埔寨由民主政體帶向一黨專政，俾毀棄柬國民主憲法，完成另類之「和平演變」。屆時，中國在柬基地恐亦檯面化，此不僅斲喪東協之一體性，也會進一步威脅印太區域之安全。
附圖、科科群島-皎漂港-雲壤戰略箭頭
資料來源：黃宗鼎以Google Map繪製。
[1]黃恩浩，〈中國進駐柬埔寨海軍基地的戰略企圖〉，《國防安全週報》，第59期，頁23-28；Neou Vannarin, “US Military Official Confirms China Deal to Use Cambodian Naval Base,” VOA, August 25, 2019, https://tinyurl.com/y5b86zyk;〈柬埔寨副首相：積極支持「一帶一路」倡議〉，《中國新聞網》，2019年9月21日，https://twgreatdaily.com/teUFU20BJleJMoPMTISc.html。
[2]“…The Kingdom of Cambodia shall not join in any military alliance, nor conclude any military agreement which is incompatible with its policy of neutrality. The Kingdom of Cambodia shall not authorize any foreign military base on its territory, nor have its own military bases abroad, except within the framework of a United Nations request.” Article 53 of the Constitution of the Kingdom of Cambodia, https://tinyurl.com/y6phuv5j; Daniel R. Coats, “Statement for the Record: Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community,” Office of the Director of National Intelligence, the United States, January 29, 2019, p.29, https://tinyurl.com/y9r6kkhu.
[3]Lindsay Hughes便指出，中國日後在戈公的基地，將會弱化印度在印尼沙璜（Sabang於印尼蘇門答臘，扼馬六甲海峽北端出入口）設置基地的效果。Lindsay Hughes, “String of Pearls Redux: China, India and a Cambodian Base,” Future Directions International, May 12, 2019, https://tinyurl.com/y5j9o3sd; “Indonesia likely to give India access to deep seaport in Sabang,” India Times, May 17, 2018, https://tinyurl.com/y5ngpcmu.
[4]分為大科科島與小科科島，扼控安達曼海與孟加拉灣聯通處。據信自1992年起，中國獲緬甸同意在科科島上設置人員與設備，開始監控印度安達曼－尼可巴群島（Andaman and Nicobar Islands）基地之活動。“Policy Forum 06-74A: Burma and Its Neighbours: The Geopolitics of Gas,” NAPSNet Policy Forum, September 7, 2006, https://tinyurl.com/y3p9xesm.
[5]中國海軍曾於2008、2013、2016（2度）、2017、2019年訪問西哈努克港。關鍵是2017、2019最近兩次訪問，都出現了中國「援柬軍事專家」迎送之場面。