駐韓美軍軍費分擔問題分析
2019.10.04
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壹、新聞重點
2019年9月24至25日，韓美啟動第11期《防衛費分擔特別協定》（Special Measures Agreement, SMA，以下簡稱「軍費分擔」）協商。 [1] 9月23日，美國國務院發表聲明，要求韓國應在軍事防禦問題上作出更大貢獻。同日，韓國總統文在寅與美國總統川普（Donald Trump）出席聯合國大會並舉行元首高峰會，雙方一致認為應在公平合理的範圍內敲定軍費分擔金額，以強化同盟關係。9月26日，韓國國防政策室室長鄭錫煥與美國國防部負責東亞事務的副助理部長克林克（Heino Klinck）舉行第16次「韓美聯合國防協商對話」（Korea-U.S. Integrated Defense Dialogue, KIDD），就促進韓半島實現非核化和永久和平、推動移轉「戰時作戰指揮權」與「軍費分擔」等交換意見。 [2]
貳、安全意涵
川普貫以商業談判式的協商風格，不斷強調「美國優先」，將安全、國防、與經貿等不同層面之議題，作為統籌運用的籌碼。過去川普即藉由對韓美貿易逆差表示不滿，表態將終止韓美自由貿易協定（Korea-U.S. Free Trade Agreement, KORUS FTA），要求重啟談判；以及片面否認韓美薩德議定書（Terms of Reference, TOR），要求韓國負擔薩德部署的相關費用。
川普2016年在總統競選期間即表態，日、韓、德應全額負擔美軍開支，否則將撤離駐地美軍。川普於2019年4月27日與5月8日，表示韓國非常富有，要求韓國全額負擔駐韓美軍費用。美國前國家安全顧問波頓（John Bolton）7月23至24日訪韓，分別會晤青瓦台國家安保室室長鄭義溶、國防部長鄭景斗與外交部長康京和，皆提及韓國須調漲駐韓美軍軍費，負擔額度應提升至50億美元〔約5.99兆韓元（1美元=1199.2韓元），為2019年韓國負擔駐韓美軍軍費金額1.03兆韓元（9.23億美元）的5倍以上〕，且韓方不得異議。
一、美國強調「美國優先」要求韓國提高軍費分擔
隨著韓國經濟實力增長，美國要求韓國對駐軍提供更多經費。韓國國會預算政策處2013年公布《韓國、日本與德國防衛費分擔金比較》調查研究報告顯示，韓國分擔駐韓美軍軍費占其國內生產毛額（GDP）的比例為0.068%，與日本（0.074%）相近，卻高出德國（0.016%）及北約國家很多。[3] 由韓國統計廳公布的2009至2019年的數據資料顯示，自2009年開始，韓國支援駐韓美軍的軍費分擔金額逐年增加（詳參圖1）。
圖1、韓國對駐韓美軍的軍費分擔概況
資料來源：陳蒿堯重新製圖，原始資料援引自〈防衛費分擔現況〉，韓國統計廳，2019年8月27日，https://reurl.cc/alkQWZ
「軍費分擔」調升比例、負擔金額與協定效期始終是雙方談判攻防的焦點。由韓美迄今共簽署10期《防衛費分擔特別協定》來看，韓國負擔駐韓美軍軍費金額最高增幅為第5期的25.7%（各期增幅詳見下表1），協定的效期也由最初2至3年，到李明博和朴槿惠政府時期延長為5年協商1次。2019年2月韓美簽署第10期《防衛費分擔特別協定》，韓國獲得美國允諾不在駐韓美軍規模上作出任何改變，但韓國負擔駐韓美軍軍費金額較前一年度（2018年）增加8.2%，協定的效期也改為每年協商1次。
表1、韓國負擔駐韓美軍軍費歷期增幅
資料來源：陳蒿堯參考韓國外交部網站（https://reurl.cc/31jG28）自行繪製。
一、韓美對「軍費負擔」支援項目的認定存有歧見
基於國家利益的考量，美國不斷要求韓方「公平」分攤軍費，韓國則表示美方應重視對等同盟，強調在「合理」範圍內提供軍費分擔。韓國對駐韓美軍的軍費開支，主要用於分擔部分駐韓美軍的韓籍雇員薪資、美軍基地建設與後勤補給。自第10期「軍費分擔」協商起，美國要求韓國需額外支付作戰支援（operational support）的戰略資產（包括核動力航母、核潛艇、B-1B戰略轟炸機、B-2隱形戰略轟炸機、F-35戰鬥機等）部署費用。另美方要求韓國負擔部分美軍在韓國以外軍事行動的經費，韓國認為，「軍費分擔」的目的是協助駐韓美軍穩定的駐紮環境，戰略武器問題不屬於「軍費分擔」協商範圍，難以接受美方要求。
參、趨勢研判
一、韓國國防預算將因推動「自主國防」與「戰時作戰指揮權移轉」再創新高
本次聯大文川會，文在寅提出將持續增加國防預算與對美軍購，來強化韓國自我防衛的能力，以作為因應川普政府要求增加軍費分擔額度的對策方案。韓國為美國主要武器出口國，近3年對美軍購132億美元，約為2017年軍費分擔額的15倍。韓國自2006年成立防衛產業廳以來的軍購金額已超過40兆韓元，逼近韓國2019年整體國防預算46.7兆韓元。 [4]
韓國為因應美國在2022年移轉「戰時作戰指揮權」，文在寅政府2018年啟動「國防改革2.0計畫」，將逐年調升國防預算（詳參圖2）。韓國國防部2019年8月14日公布《2020-2024年國防計畫》，將在未來5年投入2,388億美元（平均每年477億美元），積極建構獨立自主的國防力量。韓國國防部部長8月29日宣布，2020年國防預算為50.15兆韓元（約413億美元），較2019年增加7.4%。
有消息指出，韓國空軍將於2021年前引進40架F-35A，駐韓美軍亦計畫將部署在其所屬的韓國群山與烏山基地之F-16，調整為F-35A。倘前述美國要求韓國額外支付作戰支援的戰略資產部署費用，韓國整體國防預算將再創新高。
圖2、韓國國防預算增加趨勢
資料來源：Noh Ji-won, “S. Korean defense budget to be increased 7.5% per year until 2023,” Hankyoreh, January 13, 2019, https://tinyurl.com/y62azs7u。
二、美將要求韓國修改《駐韓美軍地位協定》擴大軍費支援項目
《駐韓美軍地位協定》第5條規定，由美國承擔維持（maintenance）駐韓美軍所有費用，韓國僅向駐韓美軍提供機場、港口等設施和區域（Facilities and Areas）。美方為迫使韓國接受支付作戰支援的戰略資產部署費用，納入「軍費分擔」協商，將要求韓國修改《駐韓美軍地位協定》解除軍費負擔項目限制。
2020年美國總統選舉，川普亟需外交成績爭取連任，勢必進一步施壓韓國增加軍費分擔。美國國務院北韓事務特別代表畢根（Stephen Biegun）於2019年9月6日表示，如果北韓無核化有所進展，將可考慮從戰略上裁減駐韓美軍。韓國面對美國施壓增加軍費分擔，青瓦台宣布儘早收回26處駐韓美軍基地增加對抗籌碼。 評估駐韓美軍對韓國國防與國家安全的重要性，以及在美日FTA定案，面臨美國要求韓日《軍事情報保護協定》（GSOMIA）的復談壓力下，研判韓國在談判對抗籌碼有限下恐被迫讓步。惟在諸如軍費分攤的額度必須考量韓國的財政承擔能力，涉及軍費分攤額度的協議方案需經國會批准，以及韓國2020年亦將舉行國會選舉等諸多考量下，韓國僅能有限讓步。
[1]依《駐韓美軍地位協定》（U.S.-R.O.K Status of Forces Agreement, SOFA）第5條，韓國向美方免費提供設施和用地，美方承擔部隊在韓駐紮所需經費。1988年，美國以自身財政赤字為由，不斷向韓國施壓。韓國遂於1989年和1990年分別向美方臨時支付4,500萬美元和7,000萬美元。雙方於1991年簽署首期《防衛費分擔特別協定》，韓方同意為駐韓美軍分擔1.5億美元。
[2]“US, South Korea seek ‘dynamic and new negotiating environment’ in cost-sharing talks, Seoul says,” Stars and Stripes, September 23, 2019, https://reurl.cc/31jGgO; 權慧琳，〈美國務院：特朗普明確表示望韓國等盟友承擔更多費用〉，《韓國中央日報》，2019年9月24日，https://reurl.cc/EKpOXR；〈韓美第16次聯合國防協商機制會議閉幕〉，《韓國中央日報》，2019年9月27日，https://reurl.cc/mdGagA。
[3]〈主要美軍駐屯國家—韓國、日本、德國之防衛費分擔比較研究〉，韓國國會預算政策處，2013年11月，https://reurl.cc/zyMAoQ。
[4]據韓國「國防技術品質院」（Defense Agency for Technology and Quality, DTaQ）2019年1月出版的《世界軍工市場年鑒》，韓國2008至2017年對美軍購金額為67億3,100萬美元，僅次於沙烏地阿拉伯（106億3,900萬美元）與澳洲（72億7,900萬美元），名列第三位〔日本（37億5,200萬美元）位居第七位〕。援引自劉康文，〈特朗普稱「韓國是大客戶」…韓國進口美國軍火規模有多大？〉，《韓民族日報》，2019年9月25日，http://china.hani.co.kr/arti/politics/7144.html。
[5]劉智惠、李根平，〈青瓦台要求早日收回美軍基地或為應對防衛費分攤談判〉，《韓國中央日報》，2019年9月2日，https://reurl.cc/alk6V3。