中共十九屆四中全會之意涵
2019.11.08
瀏覽數
87
壹、新聞重點
歷時四天的中共十九屆四中全會於2019年10月31日閉幕，當天下午五點發布《中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報》（以下簡稱《十九屆四中全會會議公報》），會議上審議通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《十九屆四中全會的決定》）。[1] 11月1日上午10點由中宣部召開「中國共產黨十九屆四中全會新聞發布會」（以下簡稱新聞發布會），進一步對外梳理四中全會會議內容與結論。[2]
貳、安全意涵
自改革開放後，「黨建」與「人事」是中共四中全會的主題，通過的《決定》一般都與中共「重大政治問題」有關，四中全會上的人事布局也被視為下屆領導班子的前哨戰。中共十九屆四中全會在距離2018年2月底舉行的中共十九屆三中全會近兩年後召開。在這段時間，中共面臨美中貿易摩擦困局、香港不穩定的情勢、經濟成長下跌、物價指數攀升、地方小型銀行流動性不佳等問題。當召開十九屆四中全會的消息宣布後，外界便十分關注全會所釋放關於中共如何因應「國內外風險挑戰明顯增多的複雜局面」的訊息。媒體主要聚焦於分析香港與經濟問題，及習近平權力是否穩固等面向。[3] 但本文側重分析中共如何「推進國家治理體系和治理能力現代化」。
一、完成理順「黨和國家機構間關係」的工作
按照十九大的部署，「推進國家治理體系和治理能力現代化」由兩個部分組成：（一）提供組織保障的深化黨和國家機構改革；（二）提升黨長期執政能力的制度建設。在中共「推進國家治理體系和治理能力現代化」的過程裡，第一步是先建立黨務系統的領導地位，因習近平必須在組織層級上確保未來中國的重大政策、改革部署均在黨組織麾下。2019年7月5日習近平出席「深化黨和國家機構改革總結會議」指出，此次改革中央到地方各級、各類機構，理順黨和國家機構的關係，為「系統性地增強黨（中共）的領導能力」提供組織保障。「新型」黨和國家機構關係的關鍵在於，強化中共黨組織對重大工作與改革工作的領導地位。
由於黨組織未來將佔據政策領導地位，便可理解習近平為何如此重視七大風險之一的「黨建」工程，不斷強調「黨建」的重要性。黨建（黨的建設）包含政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設。十九屆四中全會召開前，《求是》於2019年10月2日刊登習近平《推進黨的建設新的偉大工程要一以貫之》一文指出，共產黨須自身過硬，「就是要敢於進行自我革命，敢於刀刃向內，敢於刮骨療傷，敢於壯士斷腕，防止禍起蕭牆」。這意味著習近平在推動改革前，戮力確保黨組織的「先進性」、「純潔性」且「上下一心」。
此外，習近平推動政治思想教育、幹部講政治、「兩個維護」等「黨建」工程要求向黨中央看齊背後的邏輯。這些看似重回毛時代的「政治運動」，實質上是為了震懾官僚系統，以貫徹後續一連串改革進程。外界可從習一確立「新型」黨和國家機構關係後，旋即於7月9日召開中共黨史上第一次「中央和國家機關黨的建設工作會議」中看出，習近平這種提出改革，搭配「黨建」工作的邏輯。當召開十九屆四中全會表示黨和國家機構改革已告一段落，將進入下一階段提升黨的長期執政能力的制度建設。
二、加強「黨長期執政能力」是未來施政主軸
王曉暉（中宣部分管日常工作的副部長暨中央政策研究室副主任）在新聞發布會指出，《十九屆四中全會的決定》回答了一個「重大的政治問題」：在中國國家制度與治理上，中共應該「堅持、鞏固及完善、發展」的內容為何，並闡述哪些根本制度、基本制度與重要制度為支撐中國特色社會主義制度。因此，不難理解江金權（中央政策研究室分管日常工作的副主任）隨後在回答記者提問時，直指《十九屆四中全會的決定》處理的是「制度」，而非具體措施。為促進國家治理體系和治理能力現代化，《十九屆四中全會會議公報》認為需「堅持、鞏固及完善、發展」13項制度體系（如附表）。而這些應該「堅持、鞏固及完善、發展」制度繞一個重要的主題：如何提升「黨長期執政的能力」。雖然《十九屆四中全會會議公報》洋洋灑灑幾乎涵蓋所有「提升黨執政能力」可能的面向，但之中設計制度體系邏輯為，若中共要長期執政能力，則需依靠制度建設、確保制度落實與監督制度運行三者。
參、趨勢研判
一、以「人民之名」的制度建設
十九屆四中全會落幕後，習近平第一個公開行程為赴上海考察，強調「要深入學習貫徹黨的十九屆四中全會精神」；「加快改革開放步伐，加快建設現代化經濟體系，加大推進三大攻堅戰力度，紮實推進長三角一體化發展」；「妥善應對國內外各種風險挑戰，勇挑最重擔子、敢啃最難啃的骨頭，著力提升城市能級和核心競爭力，不斷提高社會主義現代化國際大都市治理能力和治理水準」。習在上海的考察分為兩類：上海市的基層治理與促進「經濟高質量」發展的政策，充分反映中共高層目前的施政主軸：打造以回應社會民生需求為主的制度體系。
改革開放以來，中國共產黨統治正當性最重要的來源為高速的經濟成長。中國成功地在沿海省份打造出口導向型產業，將大量農村勞動力轉換成工業部門勞動參與人口。人均GDP從1980年代後開始迅速攀升（如下圖1）。另一方面，除了仰賴人口紅利外，中國經濟成長也得益於實體資本。但隨著人口紅利到頂，以及實體資本邊際效益遞減，中國的經濟成長率趨緩應為必然之勢（中國經濟成長率趨勢如下圖2）。除了既有的內部風險外，中國目前也承受來自美中貿易摩擦所帶來的外部風險，中國2019年第三季GDP持續下跌至6%，外資從中國撤出生產鏈的消息不絕於耳。
在面臨「國內外風險挑戰明顯增多的複雜局面」與2020年「全面建成小康社會」之際，中共必須找尋另一個統治合法性的支柱，即中共是一個具良好治理效能的代表。中共未來的政策走向，將側重於社會穩定、維護人民（法律）權益、基層掃黑、扶貧、打貪與解決貧富差距等面向社會不滿的層面下手。一如《人民日報》所稱，「人民是共和國的堅實根基，人民是我們（中共）執政的最大底氣」。
韓文秀（中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任）在新聞發布會上提及，以「按勞分配」為主體、健全「再分配調節機制」，並重視「發揮第三次分配作用」，意指中共高層對於如何縮減貧富差距已有腹案。又如為履行「不忘初心、牢記使命」主題教育專項整治的要求，2019年10月30日中共中央紀委國家監委會同15個部會，集中整治「漠視侵害群眾利益問題」，「著力解決群眾最急最憂最盼的緊迫問題」，並公布「解決貧困縣」、「農村低保」、「看病就醫經濟負擔較重」、「農村公共服務」、「農村基礎設施」等問題的整治成果。[4]
圖1、中國人均國內生產總值（1980-2019）
資料來源：梁書瑗整理繪製自中華人民共和國國家統計局，「國家數據」資料庫，http://data.stats.gov.cn/index.htm。
圖2、中國國內生產總值（GDP）趨勢（1980-2018）
資料來源：梁書瑗整理繪製自中華人民共和國國家統計局，「國家數據」資料庫，http://data.stats.gov.cn/index.htm。
二、中共中央將補充「一國兩制」的內涵
在新聞發布會上，沈春耀（全國人大法工委主任、港澳基本法委主任）證實，「一國兩制」的制度體系也是十九屆四中全會討論的議題之一。中共首度承認，目前「一國兩制」的制度體系在運作上正遭逢危機，如何改善「一國兩制」已成為提升執政能力的一環。更重要的是，沈春耀披露，《十九屆四中全會的決定》裡有一部分與完善「一國兩制」的制度體系有關，顯見中共中央已定調「一國兩制」的方向。日後「一國兩制」最重要的政治工程，則是將《十九屆四中全會的決定》指出的「方向」制度化，讓特區行政長官「有法可依」，才能「依法治港治澳」。
從目前對外公開資訊來看，北京對處理香港情勢的方向除重申「一國兩制」的前提是「一國」，另有「三條底線」不能跨越。[5] 這呼應鄧小平於1980年代末的路線，「切不要以為香港的事情全由香港人來管，中央一點都不管，就萬事大吉了，這是不行的」。《十九屆四中全會會議公報》更進一步提出需建立特區政府「維護國家安全」、港澳融入「內地」，及愛國教育等制度目標，並完善特區長官與主要官員的任免制度。北京未來將以制度為手段，建立可主導香港政局的利基。若再結合2019年11月4日習近平會見林鄭月娥（香港特區行政長官）所傳達出「止暴治亂、恢復秩序」為第一優先，其次為社會對話與改善民生的立場看來，未來北京對港的制度建設應可分為三個面向：一為牢牢掌控香港特區行政長官的任命權與香港立法會，徹底拒絕普選訴求；二為以國家安全之名，緊縮香港政府的自治權與人民言論表意的邊界；三則以改善民生為由的「羈縻政策」。
三、習近平於二十大尋求連任幾無懸念
中共的四中全會召開的時間一般都落在「屆中」，「黨建」與「人事」問題通常都是會議的主題。十九屆四中全會可能是中共為二十大人事布局的前哨，全會召開前，據傳陳敏爾與胡春華將會入常。但據《十九屆四中全會會議公報》並未對人事有太多著墨，僅決定將中央候補委員馬正武與馬偉明遞補為中央委員。顯見，中共中央政治局仍將維持習、李無接班人的現狀，習近平（現年66歲）幾無懸念將於二十大尋求連任，未來值得關注的反而是三年後接班李克強（現年64歲）的人選。
附表、「推進國家治理體系和治理能力現代化」的13項制度體系
|
制度體系 |
內涵 |
|
黨的領導制度體系 |
l 建立不忘初心、牢記使命的制度。 l 完善堅定維護黨中央權威和集中統一領導的各項制度。 l 健全黨的全面領導制度。 l 健全為人民執政、靠人民執政各項制度。 l 健全提高黨的執政能力和領導水準制度。 l 完善全面從嚴治黨制度。 |
|
人民當家作主制度體系 |
l 完善人民代表大會制度這一根本政治制度。 l 完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。 l 鞏固和發展最廣泛的愛國統一戰線。 l 堅持和完善民族區域自治制度。 l 健全充滿活力的基層群眾自治制度。 |
|
中國特色社會主義法治體系 |
l 健全保證憲法全面實施的體制機制。 l 完善立法體制機制。 l 健全社會公平正義法治保障制度。 l 加強對法律實施的監督。 |
|
中國特色社會主義行政體制 |
l 完善國家行政體制。 l 優化政府職責體系。 l 優化政府組織結構。 l 健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。 |
|
社會主義基本經濟制度 |
l 毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。 l 堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存。 l 加快完善社會主義市場經濟體制。 l 完善科技創新體制機制。 l 建設更高水準開放型經濟新體制。 |
|
社會主義先進文化的制度 |
l 堅持馬克思主義在意識形態領域指導地位的根本制度。 l 堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度。 l 健全人民文化權益保障制度。 l 堅持正確導向的輿論引導工作機制。 l 健全把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的文化創作生產體制機制。 |
|
統籌城鄉的民生保障制度 |
l 健全有利於更充分更高品質就業的促進機制。 l 構建服務全民終身學習的教育體系。 l 完善覆蓋全民的社會保障體系。 l 強化提高人民健康水準的制度保障。 |
|
共建共治共用的社會治理制度 |
l 完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制。 l 完善社會治安防控體系。 l 健全公共安全體制機制。 l 構建基層社會治理新格局。 l 完善國家安全體系。 |
|
生態文明制度體系 |
l 實行最嚴格的生態環境保護制度。 l 全面建立資源高效利用制度。 l 健全生態保護和修復制度。 l 嚴明生態環境保護責任制度。 |
|
黨對人民軍隊的絕對領導制度 |
l 堅持人民軍隊最高領導權和指揮權屬於黨中央。 l 健全人民軍隊黨的建設制度體系。 l 把黨對人民軍隊的絕對領導貫徹到軍隊建設各領域全過程。 |
|
「一國兩制」制度體系 |
l 準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、「澳人治澳」、高度自治的方針。 l 健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度。 l 堅定推進祖國和平統一進程。 |
|
獨立自主的和平外交政策 |
l 健全黨對外事工作領導體制機制。 l 完善全方位外交佈局。 l 推進合作共贏的開放體系建設。 l 積極參與全球治理體系改革和建設。 |
|
黨和國家監督體系 |
l 健全黨和國家監督制度。 l 完善權力配置和運行制約機制。 l 構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。 |
資料來源：梁書瑗整理繪製自《十九屆四中全會的決定》。
[1]〈（授權發布）中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報〉，《新華網》，2019年10月31日，http://www.xinhuanet.com/2019-10/31/c_1125178024.htm；〈（授權發布）中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉，《新華網》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm。
[2]參與十九屆四中全會新聞發布會的官員有：王曉暉（中宣部分管日常工作的副部長、中央政策研究室副主任）、江金權（中央政策研究室分管日常工作的副主任）、韓文秀（中央財經委員會辦公室分管日常工作的副主任，正部級）、沈春耀（全國人大法工委主任、港澳基本法委主任）、袁曙宏（司法部黨組書記、副部長）、舒啟明（全國政協副秘書長）。此次新聞發布會中共兩大智囊江金權與韓文秀一起亮相。江金權與韓文秀均為各自單位中分管日常業務的副主任，意指為排名第一的副主任。前者對應的是王滬寧（政治局常委、中央政策研究室主任），後者對應的則是劉鶴（國務院副總理、中央財經委員會辦公室主任）。需特別注意的是，江金權與韓文秀的論述應能啟發對於中共未來政策布局的理解。中央政策研究室、中央財經委員會與國務院研究室為中國最重要的三大智囊單位，嚴格來說，前兩者直屬中共中央，國務院研究室則屬李克強轄下。中共政策研究室負責起草中共中央政治局文件、研究政策與理論的單位，全國黨代會上的中央政治局工作報告便是出自中央政策研究室；中央財經委員會為舉辦每年年末中共經濟工作會議的單位，會議上習近平的談話則由中央財經委員會辦公室擬定，負責設定每年中共經濟議題的重要議題。
[3]Chun Han Wong and Philip Wen, “China Pushes to Integrate Hong Kong Through Patriotic Education, Security Overhauls,” Wall Street Journal, November 1, 2019, https://www.wsj.com/articles/china-pushes-to-integrate-hong-kong-through-patriotic-education-security-overhauls-11572617038; Chun Han Wong and Philip Wen, “China’s Communist Party Concludes Conclave in Strong Support of Xi,” Wall Street Journal, October 31, 2019, https://www.wsj.com/articles/chinas-communist-party-concludes-conclave-in-strong-support-of-xi-11572530956; Chris Buckley, “China Vowed National Security Steps for Hong Kong. Easier Said Than Done,” New York Times, November 6, 2019, https://www.nytimes.com/2019/11/06/world/asia/hong-kong-protests-china-national-security.html; “China Says It Will Improve the Way Hong Kong Leaders Are Appointed,” VOA, November 1, 2019, https://www.voanews.com/east-asia-pacific/china-says-it-will-improve-way-hong-kong-leaders-are-appointed； 林楓，「中國向完美『新集權主義』邁進」，美國之音，2019年11月7日，https://www.voachinese.com/a/xi-neo-totalitarian-model-china-20191106/5155214.html。
[4]〈中央紀委國家監委公布第一批專項整治漠視侵害群眾利益問題工作成果〉，《人民網》，2019年10月30日，http://chuxin.people.cn/n1/2019/1030/c428144-31427422.html；〈整治漠視侵害群眾利益問題，他們在行動〉，《中央紀委國家監委網站》，2019年11月4日，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201910/t20191017_202658.html。
[5]「三條底線」指不能危害國家主權安全；不能挑戰中央權力和香港特別行政區基本法的權威；不能利用香港對內地進行滲透破壞的活動。