歐盟創設「國防產業與太空總署」之評析
2019.11.08
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壹、新聞重點
即將於2019年12月1日上任歐盟執委會（European Commission，以下簡稱執委會）新任主席的范德賴恩（Ursula von der Leyen）在9月10日公布新一屆執委會的成員與組織架構，其中包括新成立的「國防產業與太空總署」（Directorate-General for Defence Industry and Space）。[1] 然而，在法國總統馬克宏（Emmanuel Macron）所推薦的署長候選人顧拉爾（Sylvie Goulard）於10月10日被歐洲議會否決後，重新推薦2005年至2007年間曾任席哈克（Jacques Chirac）政府財政部長與現任源訊科技（Atos）執行長布勒東（Thierry Breton）作為新的署長候選人，此一新人事案在10月29日得到范德賴恩的批准後，[2] 將在11月12日於歐洲議會舉行聽證會進行資格審查。
貳、安全意涵
一、國防產業與太空事務的歐洲化
有關新總署的設立執委會已經籌備多時，主要是將有關國防產業與太空事務的職權從「內部市場、產業、企業和中小企業總署」（Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs）分割出去，新總署將專責處理包括太空計畫的財政管理、太空政策、國防、衛星導航計畫與有關國防的採購市場等事項，同時負責管理各項與國防事務有關的研發基金與計畫，在2021年到2027年的財政規劃當中，這些基金與計畫的總預算達到355億歐元（見表1）。
表1、「國防產業與太空總署」下轄基金與計畫一覽
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計畫與基金名稱 |
預算額度 |
目的 |
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歐洲防禦基金（European Defence Fund） |
130億歐元 |
促進與協調會員國國防研發 |
|
軍事機動行動計畫（Action Plan on military mobility） |
65億歐元 |
強化歐盟軍事人員和裝備部署能力 |
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伽利略與歐洲地球同步衛星導航增強系統（Galileo and EGNOS） |
97億歐元 |
全球與區域導航系統 |
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哥白尼（Copernicus） |
58億歐元 |
地球觀測資訊 |
|
政府衛星通信與太空情勢感知（GOVSATCOM & SSA） |
5億歐元 |
政府單位專用的衛星通訊系統與太空監控 |
資料來源：洪瑞閔整理自公開資料
此外，歐洲國防市場相當碎裂（見表2），與美國相較，歐盟在國防開支上顯得不足，在武器系統上也顯得繁複而沒有效率，因此新總署的任務是以《歐洲聯盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union）第173條與第182條有關加強產業創新與競爭的條文為基礎，運用前段所述的各項財政工具來帶動歐洲國防產業的投資，從經濟面向來打破各會員國的國家界線，將歐洲國防市場加以整合。
表2、歐美國防產業發展比較
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歐盟 |
美國 |
|
國防支出 |
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總額 |
2,270億歐元 |
5,450億歐元 |
|
占GDP比例 |
1.34% |
3.3% |
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平均每位士兵所獲投資 |
27,639歐元 |
108,322歐元 |
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武器系統 |
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種類數量 |
178 |
30 |
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主戰戰車 |
17 |
1 |
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驅逐艦/巡防艦 |
29 |
4 |
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戰鬥機 |
20 |
6 |
資料來源：“The European Defence Fund : Stepping up the EU’s Role as a Security and Defence Provider,” European Commission, March 19, 2019, https://tinyurl.com/y2wqvzsc.
二、新總署設立回應歐盟安全需求
2014年俄羅斯兼併烏克蘭克里米亞（Crimea）的危機是歐盟外交政策的重大轉折點，來自俄羅斯的安全憂慮使得國防事務成為歐盟的重要議題，執委會希望增加對歐洲外交與國防事務的影響力，使歐盟作為一個整體在國際舞台上有所作為。在2016年6月歐盟對外事務部（European External Action Service, EEAS）所公布的歐盟全球戰略《共享觀點，共同行動》（Shared Vision, Common Action）中，追求戰略自主成為歐盟的戰略核心，從這個觀點出發，歐洲國防產業提供歐盟自主生產裝備的能力，使其對外能夠採取行動捍衛自身利益，自然有必要設立專責單位進行推廣。同一時間，2016年的英國脫歐也使得在執委會下設立專責負責國防事務總署的阻礙不復存在，新總署的設立遂能水到渠成。
三、署長人選反映對關鍵技術的重視與「國防歐洲」的戰略觀點興起
有「小說家執行長」之稱的布勒東對科技發展趨勢頗具遠見，於1984年便在其撰寫的暢銷小說《軟戰》（Softwar）中論述網路戰爭與人工智慧所帶來的挑戰，爾後更不斷強調掌握大量資料與先進技術的資訊科技四巨頭GAFA（Google, Amazon, Facebook, Apple）所帶來的挑戰與資料保護的重要性。布勒東認為歐盟在美中爭霸的世界局勢中必須有所作為，美中透過合併與收購等方式強化自身競爭力，在國防科技領域中建立標準並試圖推廣到全世界，歐洲也必須透過類似方式創造一個具備強大產業實力的歐洲龍頭，方能在國防科技領域因應美國的宰制與中國的崛起。[3] 因此，布勒東無法認同歐盟多次以反壟斷與保護消費者權利的理由禁止歐洲企業合併，包括2001年施奈德電機公司（Schneider Electric, SE）和羅格朗公司（Legrand）與2019年2月西門子集團（Siemens）和阿斯通集團（Alstom）等併購案的否決，都被其認為是歐洲產業發展的重大損失。
布勒東的出任象徵建立一個擁有強大國防工業力量的「國防歐洲」（Europe of Defence）概念開始受到重視，支持此種論點的歐洲政商界人士希望藉此對內保護歐洲市場對外、回應美中競爭。
參、趨勢研判
一、打破國家壟斷與保護主義將是新總署的主要挑戰
早在「國防產業與太空總署」創設之前，執委會就曾做出許多打破會員國國防市場疆界的努力。最為重要的里程碑是2009年通過2項規範國防產品採購與轉移的指令（directive），目的是增加競爭、創造規模經濟與降低成本。然而，這些指令的效果有限，主要是因為在歐盟的架構下，國防與安全事務依舊是會員國的專屬權限，會員國可以援引《歐洲聯盟運作條約》第346條以保護國家重要安全利益為由不受這些指令管轄。是以，在事關國家主權與軍事機密的國防安全領域中，會員國是否能夠願意讓渡其壟斷權力、真誠地進行合作，將會決定「國防產業與太空總署」是否能夠順利推動其業務的關鍵要素。
二、歐盟國防產業整合將難以避免與美國國防產業衝突
范德賴恩多次指出歐盟永遠不會成為軍事同盟，新總署與相關機制扮演的是北約的補充角色。北約秘書長史托騰柏格（Jens Stoltenberg）也在 2018年 9月 13日訪問華府時表態支持投入更多預算發展歐盟的國防產業。然而，歐盟的這些舉措仍不免引起美國對自身被排除在外的憂慮，2018年2月「歐盟美國商會」（Amcham EU）出版的報告便指出如果歐盟在國防領域中實行「購買歐洲產品」（Buy European）的政策，則美國可以以禁止歐洲國防企業在美國國防市場的參與做為反制措施。[4] 總而言之，歐洲國防產業的整合意味著某種程度的保護，這將在一定程度上與美國國防產業在歐洲的既得利益相衝突。此外，倘若美歐的國防產業競爭加劇，將增加台灣與歐盟國防產業進行合作發展科技外交的機會。
儘管布勒東人事案通過與否尚在未定之天，其所主張透過併購創造歐洲產業龍頭以因應美中爭霸與全球競爭的方式，也因為最終決定權在執委會「競爭總署」（Directorate-General for Competition）的手中而未必能夠實現，但歐洲各界對中國的擔憂的確正在增加。在會員國方面，中國中車集團在2019年8月收購德國鐵路技術公司福斯羅（Vossloh）的火車頭業務部門，使法國財政部長勒麥爾（Bruno Le Maire）與德國財政部長阿特麥爾（Peter Altmaier）猛烈抨擊歐盟的無作為。在歐盟方面，范德賴恩將她的新團隊稱之為「地緣政治的執委會」（Geopolitical Commission），目標在捍衛多邊主義的國際秩序並將重新定義其與越來越獨斷專行的中國之關係。[5]因此，可以預見歐盟對包括國防產業領域在內的中資活動管控將日趨嚴格。
[1]Andrew Rettman, “DG defence: Is EU getting serious on joint procurement?” EUobserver, September 11, 2019, https://euobserver.com/foreign/145905.
[2]Alastair Jamieson, “Von der Leyen approves nominations of Thierry Breton, Oliver Varhelyi as EU Commissioners,” Euronews, October 29, 2019, https://www.euronews.com/2019/10/29/von-der-leyen-approves-thierry-breton-oliver-varhelyi-as-eu-commissioners.
[3]Frédéric Bianchi, “Avec Thierry Breton, Emmanuel Macron choisit un candidat hostile aux priorités économiques de l'UE,” BFMTV, October 24, 2019, https://tinyurl.com/y5agggj3.
[4]“The European Defence Action Plan Challenges and Perspectives for a Genuine Transatlantic Defence and Industrial Relationship,” AmCham EU, February 5, 2018, https://tinyurl.com/y3xswovv.
[5]Andreas Kluth, “The EU Risks Being Crushed Between the U.S. and China,” Bloomberg, October 28, 2019, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2019-10-28/eu-trapped-between-u-s-and-china.