第79期
壹、新聞重點
2019年12月18至20日,中國國家主席習近平出席慶祝澳門「回歸」[1] 中國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮,並視察澳門特別行政區。習近平在大會總結澳門「一國兩制」成功實踐,提出四點重要經驗,對澳門特別行政區新一屆政府,亦提出四點希望(參見附表)。習近平並強調,「香港、澳門回歸祖國後,處理這兩個特別行政區的事務完全是中國內政,用不著任何外部勢力指手畫腳」。[2] 習的觀點固有陳腔舊調,但也有新的詮釋、宣示,茲將與前三次領導人「回歸」講話比較分析如下。
貳、安全意涵
一、習以「中央全面管治」節制澳門「高度自治」
繼於澳門「回歸」15周年大會提出「中央全面管治權有效行使」一說,習近平於20周年大會進一步將該主張上綱至「堅決維護中央全面管治權」,與10周年時胡錦濤訴求「尊重中央政府依法享有的權力」,自是不可同日而語。胡在五周年及10周年時僅責成澳門特別行政區「嚴格依照澳門《基本法》辦事」,至15周年習乃凸顯憲法角色及其相較於《基本法》之優越性,藉以標舉「中央全面管治權」的正當性。惟15周年時強調的管治,較屬於中央對特別行政區被動的專案審批與法律解釋層次,當前習核心進一步將包括法律施行監審權、澳門官長任免權、就外交防務向特區發布指令,乃至於監督特區自治權等中央管治範疇推升至主動性層次。同樣未見諸前三次國家主席澳門「回歸」講話,包含「認同一國是兩制的前提和基礎」、要特區政府「維護國家主權、安全、發展利益」、澳門同胞「自覺站在國家整體利益」,以及「堅決落實以愛國者為主體的澳人治澳,特別行政區政權機關均以愛國者為主組成」等說法,咸與習本次「堅決維護中央全面管治權」主張互為表裡(附表)。由此可見,習已在實踐中「探索」出「一國兩制」的「巧門」,即藉由中央「全面管治」杜絕特區「高度自治」下所衍生的政治風險。
二、等同宣告「一國兩制」探索期結束
相較於2017香港「回歸」20周年習在講話中僅提出「我對今後更好在香港落實『一國兩制』談幾點意見」,習在本次澳門「回歸」周年講話不僅照例對特區政府及各界人士提出「四點希望」(著眼於特區治理、經濟機遇、人才教育/民生改善、社會穩定),還特別針對「一國兩制」總結「澳門成功實踐重要經驗」,加以人大常委會委員長栗戰書在12月3日有關「現在,我們已經積累足夠多的經驗……確保憲法和澳門《基本法》全面準確有效實施」[3] 等「制度自信」說詞,適足宣告中國「一國兩制」探索期結束。所謂「全面準確有效實施一國兩制」之途徑,由上到下概有三層:(一)「堅守一國原則底線、自覺維護中央權力和基本法權威」;(二)以「有機」方式將「中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權」結合起來;(三)「確保以行政長官為核心的行政主導體制順暢運行」(附表)。鑒此,建構以行政長官為核心的行政主導體制,乃習近平就「一國兩制」探索出的另一個「巧門」,似乎只要抓牢以行政長官為核心的特區團隊,便可保「一國兩制」無虞。
參、趨勢研判
一、「一國兩制」斷難解決澳門「深層次矛盾」
習近平於澳門「回歸」15周年時指出,澳門已經出現了「深層次矛盾」,惟該矛盾迄今依然難解。按2019年10月北京大學法學院教授饒戈平於「『一國兩制』在澳門的實踐與展望國際學術研討會」上的說法,包含特區政府對博彩業營運疏於監管造成潛在經濟安全風險、未能合理分配博彩紅利加大貧富差距,乃至於博彩業獨大致使澳門中小企業營商環境惡化等問題,構成了「一國兩制」的「深層次矛盾」。[4] 當前北京開出的「藥方」是所謂「適度經濟多元」,但屬於政治性的矛盾問題,勢難以經濟方法加以解決。據香港大學民意研究計劃網站「澳門周年調查」數據顯示,習近平主政以來澳門人對於特區政府民主步伐及民生改善等層面,不滿意程度不斷上升,對於「一國兩制」信心亦逐年下降。[5]
二、北京行銷「澳門經驗」同時強化澳人「愛國」認同
時值台灣總統大選及香港「反送中」之際,中國向台、港標舉澳門「一國兩制」範例,卻也顧忌澳門遭台、港等「反對外部勢力滲透和干擾」,特別是在北京定調「反送中」是「暴亂」的情況下。事實上,中國自澳門「回歸」五周年起,便將培育澳門「一國兩制」接班人才納入治澳議程。惟「為澳育才」的內涵,已從早先「澳門發展所需的各類人才」(「回歸」五周年講話)、「培養造就澳門社會發展需要政治、經濟、專業技術等各方面人才」(「回歸」10周年講話),質變為接受「國情教育、中國歷史和中華文化教育」(「回歸」15周年講話、黨的19屆四中全會)、乃至於「愛國主義教育」(「回歸」20周年講話)的「愛國愛澳」青年學子。換言之,「一國兩制」專才教育已從開拓「兩制」紅利導向,轉為捍衛「一國」體系導向,藉以滿足北京「堅決落實以愛國者為主體的澳人治澳」需求。
附表、2004-2019年中國國家主席於澳門「回歸」周年大會講話(摘要)
2004年胡錦濤慶祝澳門「回歸」五周年大會講話
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◎中央政府嚴格按照澳門特別行政區基本法辦事,堅定地支持特別行政區行政長官和政府依法施政。
◎四點希望。第一,要以人為本,不斷提高政府的管治水平。要牢固樹立為民惠民的觀念,增強為公眾服務的意識。第二,要集中精力,大力促進澳門經濟持續健康發展。第三,要著眼長遠,加緊培養澳門發展所需的各類人才。第四,要維護安定,努力建設包容共濟的和諧社會。要在愛國愛澳的基礎上,保持和鞏固社會和諧。
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2009年胡錦濤慶祝澳門「回歸」10周年大會講話
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◎澳門回歸祖國以來的10年,是澳門基本法順利實施的10年,也是澳門各界人士積極探索符合澳門實際的發展道路、不斷取得進步的10年。
◎重要啟示。第一,要全面準確理解和貫徹「一國兩制」方針,關鍵是要把愛國和愛澳有機統一起來。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式,又要維護國家主權、統一、安全,尊重國家主體實行的社會主義制度;既要維護澳門特別行政區依法享有的高度自治權,充分保障澳門同胞當家作主的主人翁地位,又要尊重中央政府依法享有的權力,堅決反對任何外部勢力干預澳門事務。第二,必須嚴格依照澳門基本法辦事。澳門基本法在澳門特別行政區法律體系中具有最高地位。第三,必須集中精力推動發展。充分利用中央政府已經採取的一系列支持澳門發展的政策措施,加強同內地特別是廣東省的合作。要繼續加強和完善對博彩業的管理,努力推動澳門經濟適度多元發展。第四,必須堅持維護社會和諧穩定。包容共濟,找到解決矛盾和問題的辦法,為澳門各項事業發展營造良好社會氛圍。第五,必須著力培養各類人才。大力發展教育、科技、文化事業,培養造就一大批澳門社會發展需要的政治人才、經濟人才、專業技術人才以及其他各方面人才。要高度重視和加強愛國愛澳優秀年輕人才培養,使澳門同胞素有的愛國愛澳傳統薪火相傳、發揚光大,使「一國兩制」事業後繼有人。
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2014年習近平慶祝澳門「回歸」15周年大會講話
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◎憲法和基本法規定的澳門特別行政區的憲制秩序得到尊重和維護,中央全面管治權有效行使,特別行政區享有的高度自治權受到充分保障。凡涉及中央管理的事務和中央與特別行政區關係的事務,都一一依法向中央報告,需要中央批准的都及時報中央批准,需要向中央備案的都及時向中央報送備案。澳門特別行政區在處理行政長官和立法會產生辦法的修改事宜上,嚴格按照基本法辦事,堅決維護中央對特別行政區政制發展的主導權、決定權。對涉及行政長官和立法會產生辦法修改的基本法解釋問題,澳門特別行政區同樣表現出對中央權力的尊重和維護。
◎四點希望。第一,不斷提高特別行政區依法治理能力和水準。特別是要完善與澳門特別行政區基本法實施相配套的制度和法律體系,夯實依法治澳的制度基礎。第二,繼續統籌謀劃,積極推動澳門走經濟適度多元可持續發展道路。澳門經濟社會快速發展,一些長期形成的深層次矛盾也隨之顯現,要合理制定澳門發展的思路和藍圖,推動澳門經濟社會健康發展。要抓住國家全面深化改革的重大機遇,圍繞建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台的發展定位。要堅持提升自身發展素質能力和加強區域合作「兩條腿」走路。一方面,要加強和完善對博彩業的監管,另一方面,要用好中央支持澳門發展的政策措施,深化同祖國內地特別是同廣東省和泛珠三角地區的合作。在區域合作中拓寬澳門發展空間。第三,繼續築牢根基,努力促進社會和諧穩定。要繼續弘揚愛國愛澳的社會主流價值觀,支持特別行政區行政長官和政府依法施政,同時要防範和反對外部勢力滲透和干擾。第四,繼續面向未來,加強青少年教育培養。要實現愛國愛澳光榮傳統代代相傳,保證「一國兩制」事業後繼有人。要把我國歷史文化和國情教育擺在青少年教育的突出位置,實現中華民族偉大復興中國夢的內在聯繫,從而牢牢把握澳門同祖國緊密相連的命運前程。
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2019年習近平慶祝澳門「回歸」20周年大會講話
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◎澳門回歸祖國20年來,以憲法和澳門基本法為基礎的憲制秩序牢固確立,治理體系日益完善。澳門特別行政區堅決維護中央全面管治權,正確行使高度自治權。行政、立法、司法機關嚴格依法履行職責,正確處理相互關係,自覺維護行政長官權威,確保以行政長官為核心的行政主導體制順暢運行。
◎總結澳門一國兩制成功實踐,可以獲得以下四點重要經驗。第一,始終堅定一國兩制制度自信。特別行政區政府和社會各界堅持把維護國家主權、安全、發展利益和維護澳門長期繁榮穩定統一起來,從不為外部之干擾而迷惘。第二,始終準確把握一國兩制正確方向。廣大澳門同胞深刻認同一國是兩制的前提和基礎,旗幟鮮明維護憲法和基本法確定的憲制秩序。特別行政區行政、立法、司法機關堅持把維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來,堅守一國原則底線,自覺維護中央權力和基本法權威。第三,始終強化一國兩制使命擔當。廣大澳門同胞自覺站在國家整體利益和澳門根本利益的立場上考慮問題,並把這一擔當同實現中華民族偉大復興的中國夢緊密聯繫在一起。特別行政區政府團結帶領社會各界人士,積極探索適合澳門實際的治理方式和發展路徑,堅定不移守護法治,循序漸進推進民主,包容共濟促進和諧。第四,始終築牢一國兩制社會政治基礎。堅決落實以愛國者為主體的澳人治澳,特別行政區政權機關均以愛國者為主組成,愛國愛澳力量日益發展壯大,愛國愛澳核心價值在澳門社會居於主導地位。澳門各類學校的愛國主義教育有聲有色,國家意識和愛國精神在青少年心田中深深紮根。
◎四點希望。一是堅持與時俱進,進一步提升特別行政區治理水平。要把依法辦事作為特別行政區治理的基本準則,不斷健全完善依法治澳的制度體系。二是堅持開拓創新,進一步推動經濟持續健康發展。圍繞一中心、一平台、一基地的目標定位,選準經濟適度多元發展的主攻方向和相關重大項目。要積極對接國家戰略,把握共建一帶一路和粵港澳大灣區建設的機遇,特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章。三是堅持以人為本,進一步保障和改善民生。要積極回應市民關切,著力解決住房、醫療、養老等方面的突出問題。要不斷提高教育水平,打造高標準教育體系,為青少年成長成才創造更好條件。四是堅持包容共濟,進一步促進社會和諧穩定。要堅持和弘揚愛國愛澳核心價值,充分發揮眾多愛國愛澳社團在政府和市民之間的溝通橋樑作用。要發揮澳門中西文化薈萃的優勢,助力國際人文交流,促進世界文明互鑒。
◎我要在此強調的是,香港、澳門回歸祖國後,處理這兩個特別行政區的事務完全是中國內政,用不着任何外部勢力指手畫腳。中國政府和中國人民維護國家主權、安全、發展利益的意志堅如磐石,我們絕不允許任何外部勢力干預香港、澳門事務!
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資料來源:黃宗鼎整理自公開資料。
[1]1999年12月陸委會《穩定與互惠─中華民國對「九九」澳門情勢的立場》指出:「我對葡萄牙政府結束在澳門的統治表示欣慰:葡萄牙政府將在今年12月20日結束在澳門四百多年的統治。中華民國政府對此表示欣慰。但對於澳門回到中國大陸專制政權手中,我們則感到遺憾」。按上揭立場所示,1999年北京自葡萄牙處取得的是澳門之統治權,而非領土主權,加以葡國自始係以佔據而非租用或其他領土取得方式管轄澳門,且1979年中共與葡國建立外交關係時,葡國正式向北京承認澳門是中國領土,故葡國移交澳門予北京,與英國移交香港予北京不同,並非是一項主權回歸行為。
[2]〈慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮隆重舉行〉,《人民網》,2019年12月21日,http://politics.people.com.cn/n1/2019/1221/c1024-31516527.html。
[3]栗戰書表示:「現在,我們已經積累足夠多的經驗,擁有足夠強的信心,凝聚足夠大的力量,具備足夠多的手段,確保『一國兩制』事業行穩致遠,確保憲法和澳門基本法全面準確有效實施」。〈栗戰書:堅定不移走「一國兩制」成功道路 確保憲法和澳門基本法全面準確有效實施——在紀念中華人民共和國澳門特別行政區基本法實施20周年座談會上的講話〉,《人民網》,2019年12月4日,http://cpc.people.com.cn/BIG5/n1/2019/1204/c64094-31488297.html。
[4]〈習近平:澳門要有憂患意識並解決矛盾〉,《BBC中文網》,2014年 12月 19日,https://reurl.cc/qDjLZ3;〈北大教授:澳賭業一枝獨秀衍生深層次矛盾不容忽視〉,《澳門日報》,2019年10月14日,https://reurl.cc/24kL84。以生產者價格按生產法計算的增加值總額及產業結構中,博彩業在整體經濟的比重明顯高於其他行業,2013 年至 2018 年分別為 63.1%、58.5%、48.0%、46.7%、49.0%及50.5%。經濟單一問題還包括客源的集中,2018 年澳門九成以上的旅客源來自中國大陸、香港和台灣,中國大陸的旅客數目佔比最大,佔整體旅客70.6%。《2018年澳門經濟適度多元發展統計指標體系分析報告》,澳門特別行政區政府統計暨普查局,2019年12月13日,頁9,19,https://www.dsec.gov.mo/getAttachment/e0b511cb-8d47-48c6-aa18-e6a8b7f688d7/C_SIED_PUB_2018_Y.aspx。
[5]關於澳門人對特區推行民主步伐之滿意程度,從2012年底的33.4%降到2017年9月底的26.5%,不滿意則從2012年底的23.4%增至2017年9月底的39.2%;澳門人對於特區民生改善表現滿意程度,自2012年底的44%降到2017年9月底的24.1%,不滿意則從2012年底的23.2%升至53.2%;澳門人對「一國兩制」有信心者,由2011年底的84.9%降至2018年底的72.3。香港大學民意研究計劃網站「澳門周年調查」,https://reurl.cc/M7x8dm。