第二次美印2+2對話與印太戰略展望
2019.12.27
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壹、新聞重點
2019年12月18日，印度外交部長蘇杰生（Subrahmanyam Jaishankar）、國防部長辛赫（Rajnath Singh）與美國國務卿蓬佩奧（Michael Pompeo）、國防部長艾斯培（Mark Esper）在華府進行第二次美印2+2部長級對話（U.S.-India 2+2 Ministerial Dialogue）。雙方重申承諾，將共同努力支持自由、開放且包容的印太地區，深化合作處理區域與全球威脅，打擊恐怖主義、協調救災、訓練維和人員、推動透明永續的基礎建設，並提高海上安全。雙方歡迎進一步深化兩國人民關係的新倡議，包括兩國國會議員及年輕創業家的新交流計畫、進一步司法合作、擴大兩國大學研究夥伴關係，及新的雙邊科技協定。兩國也矢言要在水管理、海洋與太空領域展開新的合作。雙方並討論如何拓展兩國「21世紀國防夥伴關係」（21st century defense partnership），樂見美印軍方前所未見的合作水平，包括首次美印三軍聯合演習「老虎凱旋」（Tiger Triumph）演習、更多的資訊共享、擴大國防貿易、派遣聯絡官，及簽署促進印美民間國防工業合作的印美《工業安全附件》（Industrial Security Annex, ISA）等。[1]
貳、安全意涵
一、美印軍事安全合作逐步強化
繼2016年簽署《後勤交流備忘錄協定》（Logistics Exchange Memorandum of Agreement, LEMOA）後，2018年8月，美國宣布授予印度「戰略貿易授權」第一級地位（Strategic Trade Authorization-1, STA-1），使印度成為繼日韓之後，亞洲第三個能從美國進口各類高科技產品，包括敏感防禦技術的國家。同年9月，第一次美印2+2對話在印度舉行，雙方簽署《通訊相容與安全協定》（Communications Compatibility and Security Agreement, COMCASA），印度得以共享美國的機密通訊協定，並登入關鍵通訊網路，提升印、美兩國部隊的「作業互通性」（interoperability）。
2019年12月的第二次美印2+2部長會議，則使美、印軍事安全合作進一步深化。雙方簽署的《工業安全附件》，不但允許美、印在危機期間，透過安全的國防外交管道分享資訊，也允許美國公司與印度國有企業與民營公司合作，分享敏感的國防科技，這將有助「印度製造」（Make in India）政策的開展。美國國務卿蓬佩奧也指出，此次兩國簽署《國防技術與貿易倡議》（Defense Technology and Trade Initiative, DTTI）之下的三個協議，將增進美、印雙方合作生產與共同開發關鍵技術的能力。此外，象徵美、印國防合作里程碑的首次三軍聯合軍事演習「老虎凱旋」，已於2019年11月13至21日在印度東南部海岸舉行，演習內容除人道救援外，也包含兩棲登陸作戰。[2] 過去印度就海上問題的聯繫對象主要是美軍印太司令部（Indo-Pacific Command），但此次美印聯合聲明指出，印美海軍的合作聯繫範圍，已從印太司令部，擴大到美軍中央司令部（Central Command），和職權範圍延伸到印度西部的非洲司令部（Africa Command）。
一般認為，要取得美國先進武器與通訊系統，必須簽署的三個協議，印度已完成LEMOA及COMCASA，下一個要完成的是《基本交流與合作協定》（Basic Exchange and Cooperation Agreement, BECA）。若能簽署BECA，印度將能使用美國地理空間地圖，達到自動硬體系統與武器的軍事精準性。此節雙方在2019年8月的防衛規劃小組（Defense Planning Group, DPG）會議未能達成共識，將留待2020年繼續討論。
二、印度對印太戰略的支持轉趨積極
相對於日本、澳洲對印太戰略的正面回應，過去印度對於參與印太戰略的態度顯得猶豫。但此一態勢在2019年出現變化。2019年4月，印度外交部設立印太事務專責部門，並由外交部聯合秘書（Joint Secretary，相當於我外交部司長）竇萊斯瓦（Vikram Doraiswami）督導。9月，由美、日、印度、澳洲組成的四邊安全對話（QUAD）首度部長級會議，也在紐約舉行。
11月4日，印度總理莫迪（Narendra Modi）在東亞高峰會（East Asia Summit, EAS）提出強調安全、可靠、穩定海域的「印太海洋倡議」（Indo-Pacific Oceans Initiative），強調在利害相關國家之間建立夥伴關係，以增進海上安全、永續使用海洋資源、災害預防及管理等。四邊安全對話也在高峰會場邊召開，重申四國致力在共同價值觀與原則及對國際法的尊重基礎上，建立一個自由、開放、繁榮和包容的印太地區。
12月13至14日，印度外長蘇杰生主持在新德里舉行的第六屆「印度洋對話」（Indian Ocean Dialogue）及第11屆「德里對話」（Delhi Dialogue）。這是印度第一次將這兩個對話接續舉行，且主題都與印太區域相關。[3] 14日，蘇杰生外長在「德里對話」閉幕致詞中，將印度的印太政策範圍擴大到西印度洋及阿拉伯海，並指出印太的概念不只是經濟、文化與歷史連結，也包括總體戰略意涵。他並強調有必要讓不同的利害相關者（stakeholders）投入更多時間與心力，以確保印太仍是自由、開放且包容的平台，並在區域內提供具體且有意義的合作倡議。
參、趨勢研判
一、美印夥伴關係的發展有其侷限
近年印度減少對俄羅斯的軍備依賴，並逐步增加對美軍購。印、美兩國在國際反恐、情報分享、軍事合作、網路安全、氣候變遷與核武安全等領域，也都強化合作。印度也低調地加強與日本、澳洲的軍事合作。但美、印夥伴關係要提升到戰略安全同盟仍存在許多障礙。
除了印度傳統上的不結盟外交之外，美、印之間存在的矛盾也是重要原因。例如，川普多次批評印度的高關稅令人不可忍受，甚至取消少部分印度進口美國的商品免稅優惠。印度對俄羅斯武器的依賴，也不可能完全去除。印度向俄羅斯採購S-400防空飛彈系統仍按計畫進行，印度按照2020年交付第一套系統的時間表，已支付採購頭期款8.5億美元。美國期待讓印度扮演在南亞制衡中國的要角，印度則寄望華府在區域秩序上，扮演更強力的角色，以利印度持續發展經濟。雙方關係雖仍可能有所進展，但應只是互取所需的權宜結合。
二、更包容的「自由開放的印太」能否制約中國仍待觀察
由於近年中國增加在印度洋的海軍艦艇活動，並透過「一帶一路」在巴基斯坦投資「中巴經濟走廊」（China Pakistan Economic Corridor, CPEC）項目、修建中巴鐵公路、取得瓜達爾（Gwadar）港，甚至可能在未來派駐軍隊，讓印度感覺芒刺在背。印度向印太戰略靠攏，與中國的作為應有直接關係。相對地，美國希望透過印太戰略遏制中國軍事與戰略擴張，美印合作是其中的關鍵。2019年8月，美國副國務卿蘇利文（John Sullivan）在新德里會晤印度外長蘇杰生時，便明確表示，「我們尋求的，是讓中國按照規則秩序與其他國家公平競爭…但我們無法單獨做到這一點。這就是為何強而有力的美印夥伴關係，是決定中國最終能否成功地為其自身目的重塑亞洲的重要因素」。[4]
值得注意的是，印度的印太政策強調包容性，並堅稱不針對中國。雖然美日已改用「自由開放的印太」（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）或「自由開放的印度太平洋地區」（Free and Open Indo-Pacific Region）為表述，但美日的印太戰略對中國的針對性漸趨明顯，而印度仍然堅持印太倡議的重點在加強連結、提升海上安全、反恐、反擴散與網路安全議題。印度雖然已同意提升四邊安全對話的層級，但仍然極力淡化其軍事意涵，馬拉巴爾（Malabar）聯合軍演也仍只有印度、美國、日本參與，而未邀請澳洲參加。
短期內印度的印太政策可能維持溫和立場。但隨著美中對抗態勢升高、各國對中國在南海作為的不滿轉強，或中國在印度洋、巴基斯坦持續擴大海軍活動及一帶一路工程，亦不排除印度可能進一步與美、日、澳洲強化合作，對中國採取較為強硬的作為。
[1]“Highlights of 2019 U.S.-India 2+2 Ministerial Dialogue,” Office of the Spokesperson, U.S. Department of State, December 18, 2019, https://reurl.cc/72A06d; “Joint Statement on the Second U.S.-India 2+2 Ministerial Dialogue,” Office of the Spokesperson, U.S. Department of State, December 19, 2019, https://reurl.cc/rlb9Nk.
[2]2018年9月6日，印度外長史瓦拉吉（Sushma Swaraj）在美印首度2+2對話後，即宣布印、美將於2019年首度在印度東岸舉行三軍聯合軍演。2019年9月22日，美國總統川普在休士頓出席印度裔社群歡迎莫迪總理訪美時，首度宣布此一軍演名稱為「老虎凱旋」（Tiger Triumph）。2019年「老虎凱旋」演習分兩階段進行，11月13至16日在安德拉省（Andhra Pradesh）濱海城市維沙哈巴南（Visakhapatnam），17到21日則在科坎納達（Kakinada）舉行。演習重點在人道救援、災害救助演練與雙方協調合作，但也包含兩棲登陸作戰演習。美軍派遣第7艦隊船塢登陸艦「日耳曼敦」號（USS Germantown）及500多名海軍陸戰隊第3師官兵參與；印度則派出購自美國的16,900噸運輸艦「佳拉希瓦」號（INS Jalashwa）及1,200名三軍官兵參與。
[3]「印度洋對話」（Indian Ocean Dialogue, IOD）是印度與環印度洋國家聯盟（Indian Ocean Rim Association, IORA）各國的1.5軌對話平台，起源於2013年IORA的第13屆部長會議，首屆IOD於2014年在印度舉行。歷年討論議題涵蓋經濟合作、海上安全、藍色經濟、人道援助與減災等。2019年的主題為「印太：透過擴大的地理概念重新想像印度洋」（Indo-Pacific: Re-imagining the Indian Ocean through an Expanded Geography）。「德里對話」（Delhi Dialogue）則是印度與東協國家間最重要的1.5軌年度對話機制，討論議題涵蓋印度與東協的政治、安全、經濟、社會、文化交往等。2019年主題為「推進印太區域的夥伴關係」（Advancing Partnership in Indo-Pacific）。請見“11th Delhi Dialogue; 6th Indian Ocean Dialogue and associated events (December 13-14, 2019),” Press Release by Media Center of the Ministry of External Affairs, India, December 10, 2019, https://reurl.cc/M7mOlX.
[4]“Vitality of US-India ties key in determining whether China succeeds in reshaping Asia: US State Department,” Indian Express, August 17, 2019, https://tinyurl.com/s2kluuj.