2019年中共政治局召開民主生活會之評析
2020.01.10
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壹、新聞重點
2019年的中共政治局於12月26日至27日召開「不忘初心、牢記使命」專題民主生活會。[1] 此次民主生活會要求「守初心、擔使命、找差距、抓落實」，按照「四個對照」、「四個找一找」的要求展開批評和自我批評。[2] 自2015年起，中共政治局開始於每年年末召開民主生活會（詳見附表），外界可從中共官方公布的訊息獲知中共高層對下年度黨內政治生活的重點。此次召開「不忘初心、牢記使命」專題民主生活會除了符合《縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會若干規定》的規範外，也是應2019年6月所開展「不忘初心、牢記使命」主題教育之工作要求。
貳、安全意涵
文革結束後，鄧小平、陳雲等元老欲強化黨內民主與集體領導，藉黨內民主生活會，透過幹部「批評與自我批評」的方式，防堵黨內「一言堂」的現象。[3] 1980年十一屆五中全會中共通過《關於黨內政治生活的若干準則》，民主生活會制度首次被寫入黨內法規。1987年1月鄧小平等元老運用民主生活會「批評與自我批評」的形式，促胡耀邦於民主生活會後卸下中共中央總書記一職。隨中共元老政治退出歷史舞台，江、胡任內並未擴大民主生活會在黨內政治生活的地位，也未利用民主生活會的「批評與自我批評」機制撤換幹部。
習近平上任後，在「從嚴治黨」的大政方針下，除推動大規模反腐外，也極度重視黨內政治生活，認為「從嚴治黨」必須從黨內政治生活「嚴起」。民主生活會為中共黨內政治生活的重要內容，本文以下分析2019年中共政治局民主生活會（以下簡稱2019年民主生活會）的意涵。
一、民主生活會為中共貫徹思想路線、約束幹部作風的機制
在「思想建黨和制度治黨緊密結合」的要求下，2014年5月中共組織部啟動修訂《關於縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會的若干規定》（1990）的程序，並於2016年12月23日施行《縣以上黨和國家機關黨員領導幹部民主生活會若干規定》（以下簡稱《2016年民主生活會規定》）。這一新法使民主生活會不只傳遞黨內思想路線，也被視作提高幹部思想「純潔性」並作為約束幹部的機制。本文認為，當前中共除可透過民主生活會既有「批評與自我批評」的形式外，尚可透過以下兩點貫徹「正確的」意識形態與約束幹部作為：第一，《2016年民主生活會若干規定》除規範民主生活會在執行、督導民主生活會的程序外；其次，更重要地是將執行民主生活會的狀況納入考核領導班子的依據。
二、藉「人民領袖」之名強化「兩個維護」正當性
自2017年起，民主生活會都會傳遞當前中共領導班子讚揚習近平施政，並贏得擁護的訊息，2019年則首次賦予習近平「人民領袖」的稱號。媒體稱此舉為強調習近平位居領導班子中的核心地位，以壓制黨內歧異。[4] 此次2019年民主生活會賦予習近平「人民領袖」的稱號，延續2019年深具風險意識的基調，點出當前中共面臨的情勢不樂觀，但習近平仍展現「高超的政治領導藝術」，稱「面對當今世界百年未有之大變局，面對錯綜複雜的國內外風險挑戰，習近平總書記高瞻遠矚、綜攬全局、運籌帷幄、指揮若定，做出一系列重大的科學判斷，提出一系列重大戰略策略，推動一系列重大工作」。此外，對照2017、2018年，2019年年末的民主生活會則更強化習近平「個人」對中國內外政局的影響力。2017年仍保留黨中央一詞，以「習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民迎難而上」；2018年雖不再提及以習近平為首的黨中央而直接指出「習近平總書記不愧為黨中央的核心」，但2018年中共政治局民主生活會同時也大篇幅地強調中共中央按照民主集中制決策，淡化習近平一人意志的疑慮。
承上所述，本文進一步分析認為，2019年民主生活會雖看似又重新高舉習近平的個人崇拜，但事實上也夯實「兩個維護」（堅決「維護」習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位；堅決「維護」黨中央權威和集中統一領導）的正當性基礎。根據丁薛祥（中共中央辦公廳主任）的解讀，「兩個維護」中「習近平總書記核心地位」與「黨中央權威」的關係仍以習近平的核心地位為首要：「『兩個維護』在本質上是一體的，維護習近平總書記核心地位，就是維護黨中央權威和集中統一領導；維護黨中央權威和集中統一領導，首先要維護習近平總書記核心地位」。因此，習近平個人能力便成為「兩個維護」很重要的論述基礎。
三、幹部須在符合「兩個維護」下加強政策落實
中共政治局自2015年起規律地於每年年末召開民主生活會，據公開資訊顯示，十九大（2017）後，每年民主生活會均會要求黨內高層堅定「四個意識」（政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識）、「四個自信」(道路自信、理論自信、制度自信、文化自信)及做到「兩個維護」。2019年民主生活會有別於以往之處在於，提出做到「兩個維護」的具體內容：「堅定不移貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，堅定不移貫徹落實習近平總書記重要指示精神，堅定不移貫徹落實黨中央決策部署」。此番論述又把習近平要求幹部須站在困難的第一線「發揚鬥爭精神增強鬥爭本領」的焦點往前延伸，中共幹部要更加側重於政策落實的程度與幹部治理的效能。
2020年為中國「實現全面建成小康社會」、「打贏脫貧攻堅戰」的一年，習近平提出對其他政治局成員的期許：「把牢理想信念『總開關』，在大是大非面前旗幟鮮明，在風浪考驗面前無所畏懼，在各種誘惑面前立場堅定，在關鍵時刻讓黨信得過、靠得住、能放心」。如何讓「黨信得過、靠得住、能放心」，本文認為則需滿足：在意識形態與黨中央保持一致的前提下，幹部的施政上也需貼近黨中央對全局的部署。習近平不只要求領導班子思想上與黨中央保持一致；更要在國內外不穩定情勢下提升幹部的治理能力，幹部要「善於把黨中央重大決策部署轉化為地方和部門的具體任務」。
參、趨勢研判
一、「兩個維護」將成為中共組織路線最重要的政治標準
習近平上任後，透過修訂《黨政領導幹部選拔任用工作條例》或《中國共產黨黨內監督條例》等用人考核相關法規，突出「政治標準」在當前中共組織路線中的重要性。以中央紀委國家監委處理趙正永（前陝西省委書記）與陳國強（陝西省副省長）一案為例，「兩個維護」將成為未來首要的「政治標準」。從2020年1月4日發布的調查通告中顯示，趙、陳二人在「秦嶺別墅」一事上觸犯當前中共「兩個維護」的紅線，抵抗中央的政策部署，未看齊黨中央而遭致中共黨內最嚴厲的懲處「雙開」。[5] 中紀委國家監委措詞強烈地批評趙、陳二人，分別在通告中指出，兩人「違背『初心使命』，對黨不忠誠不敬畏」、「對抗組織審查」。其中趙正永更指為「毫無『四個意識』，拒不落實『兩個維護』的政治責任，對黨中央決策部署思想上不重視」；「典型的『兩面人』、『兩面派』」。
二、「人民領袖」隱含習近平未來尋求連任的可能性大增
2018年3月中國憲法修正，取消國家主席任期的限制。然而，單憑習近平個人，轉變整個中共的繼承制度，改變現今的接班梯隊與接班人養成的時程，勢必引起黨內震盪。不論習近平如何集權一身，仍然無法超越毛澤東帶領中共取得政權的功勳。習近平運用「人民領袖」等稱號塑造個人崇拜，並非指習近平想尋求等同於毛在黨內的地位，而是為了確保在領導班子無人可挑戰自身權力的優勢。其無非是為了替習近平未來尋求連任之路掃除障礙，提高其下一任期連任的機率。
三、「兩個維護」將造成黨內資訊傳遞的問題
當習近平一方面透過中共政治局民主生活會要求幹部落實「兩個維護」，堅定地執行黨和國家各項制度，並貫徹黨中央重大決策部署時，另一方面中紀委也持續高舉為黨中央重大決策部署「保駕護航」—「堅決作到黨中央決策部署到哪裡、監督檢查就跟進到哪裡，為黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實提供了堅強紀法保障」。然而，如此一來以習近平為核心的領導班子將可能遭遇資訊傳遞上的問題，因廣大的幹部隊伍將傾向上報符合黨中央偏好的資訊。例如在香港區議員選舉結果公開後，北京官媒鴉雀無聲。《紐約時報》（New York Times）稱，北京低估香港民眾的不滿，未預料到香港建制派會潰敗至斯。[6] 對北京而言，最嚴重的問題或許不是香港建制派潰敗，而是中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（以下簡稱香港中聯辦）、國務院港澳事務辦公室對香港情資的掌握竟如此失準。以2020年1月4日香港中聯辦主任王志民去職為例。雖王志民在處理香港反送中的過程中多所失誤，未達成黨中央「止暴制亂」的目標，但本文認為啟用與香港、中聯辦系統無淵源，且因年齡退居二線的駱惠寧任香港中聯辦主任一職，其或因北京意識到目前官場上「情資」的問題，欲調派外人入港整頓中共在香港的黨務系統。
附表、中共政治局民主生活會之主題（2015-2019）
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時間 |
主題 |
重點對照的對象 |
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2015/12/28-29 |
按照黨中央關於在縣處級以上領導幹部中開展「三嚴三實」專題教育的部署，中共中央政治局召開專題民主生活會，圍繞中央政治局帶頭踐行嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己、謀事要實、創業要實、做人要實的要求。 |
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2016/12/26-27 |
深入學習領會黨的十八屆六中全會精神為主題，圍繞「兩學一作」學習教育的要求。 |
《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨黨內監督條例》。 |
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2017/12/25-26 |
認真學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想、堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導、全面貫徹落實黨的十九大各項決策部署為主題。 |
《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》、《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定實施細則》。 |
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2018/12/25-26 |
強化創新理論武裝、樹牢「四個意識」、堅定「四個自信」、堅決作到「兩個維護」，勇於擔當作為，以求真務實作風堅決把黨中央政策部署落到實處。 |
《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》、《中共中央政治局貫徹落實中央八項規定實施細則》。 |
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2019/12/26-27 |
「不忘初心、牢記使命」專題民主生活會。認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，緊扣學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想這一主線，聚焦「不忘初心、牢記使命」這一主題，貫徹「守初心、擔使命、找差距、抓落實」的總要求。 |
「四個對照」、「四個找一找」。 |
資料來源：梁書瑗整理自公開資料。
[1]〈帶頭把不忘初心牢記使命作為終身課題 始終保持共產黨人的政治本色和前進動力〉，《人民網》，2019年12月28日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-12/28/nw.D110000renmrb_20191228_2-01.htm。
[2]「四個對照」與「四個找一找」語出習近平2019年5月31日在「不忘初心、牢記使命」主題教育工作會議上的講話。「四個對照」指：對照新時代中國特色社會主義思想和黨中央決策部署；對照黨章黨規；對照人民群眾新期待；對照先進典型、身邊榜樣。「四個找一找」指：找一找在增強「四個意識」、堅定「四個自信」、做到「兩個維護」方面存在哪些差距；找一找在知敬畏、存戒懼、守底線方面存在哪些差距；找一找在群眾觀點、群眾立場、群眾感情、服務群眾方面存在哪些差距；找一找在思想覺悟、能力素質、道德修養、作風形象方面存在哪些差距，有的放矢進行整改。
[3]中共在十一屆五中全會成立中央書記處時，陳雲指出：「黨的任何一級組織，允許不同意見存在，我看這不是壞事。有不同意見，大家可以謹慎一些，把事情辦得更合理一些。允許有不同意見的辯論，這樣可以少犯錯誤。一個人講了算，一言堂，一邊倒，我認為不好。這是講民主方面。但是，又必須要有集中，少數服從多數，全黨服從中央，否則什麼事情也做不了，一事無成」。朱佳木，〈陳雲對改革開放的重大貢獻〉，《中國共產黨新聞網》，http://cpc.people.com.cn/BIG5/85037/8576556.html。
[4]〈習主持政治局會議 首獲稱「人民領袖」〉，《星島日報》，2019年12月29日，https://reurl.cc/6gmj2Z；〈壓制黨內不滿 習受封「人民領袖」〉，《自由時報》，2019年12月30日，https://news.ltn.com.tw/news/world/paper/1342512。
[5]趙正永於2019年1月即被拔除公職，在2020年1月4日中紀委國家監委的通告中被開除黨籍，陳國強則在通告中被一併拔除黨籍與公職。
[6]Keith Bradsher, “Hong Kong Election Landslide Signals More Frictions With Beijing,” New York Times, November 25, 2019, https://reurl.cc/ObKvED; Javier C. Hernández, “Beijing Was Confident Its Hong Kong Allies Would Win. After the Election, It Went Silent,” New York Times, November 26, 2019, https://reurl.cc/k5KXqx.