美智庫《應對中國的挑戰》報告 及台灣的機遇與局限
2020.02.07
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壹、新聞重點
2020年1月28日，美國智庫新美國安全中心（Center for a New American Security, CNAS）發布研究報告《應對中國的挑戰：重新確立美國在印太區域的競爭力》（Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific）。該報告係依據《2019財政年度國防授權法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019）要求，由國防部與CNAS簽約，針對如何落實美國「印太戰略」執行的獨立研究，於2019年12月提交國防部。
CNAS報告全文64頁。文中提出6項原則，並建議美國政府採納為執行「印太戰略」的6大核心原則。這些原則包括：（1）應將與中國的戰略競爭列為迫切優先項目；（2）印太戰略範圍須更為全面，執行更加強協調；（3）須強化美國自身競爭力；（4）須顧及區域盟邦夥伴的利益以爭取支持；（5）應主動建立印太區域新秩序，建構新的規則、典範與機制；（6）因應中國挑戰沒有簡單方案。為「幫助消弭政府印太願景與政策落實間的相當落差」，該報告並從7大領域提出94項具體政策建議（如附表），提供美國政府參考。[1]
貳、安全意涵
一、報告直指美中競逐與印太戰略落實的急迫性
自2017年底，川普政府公布《國家安全戰略》（National Security Strategy）報告以來，美國逐步強化對中國的競爭與反制作為。2019年美國國防部、國務院先後公布「印太戰略」報告，呈現「印太戰略」的願景。歷經近兩年的美中貿易爭端協商，也在2020年1月簽署「第一階段貿易協議」（phase 1 trade deal）。但美中戰略競逐並未趨緩，「印太戰略」也仍待進一步落實。對此，CNAS報告坦言，美國雖已針對印太區域採取不少措施，但仍有許多地方存在不一致、不協調、資源投入不足，甚至缺乏競爭力、產生反效果的情形。尤其美中在亞洲的軍事平衡在部分領域幾已勢均力敵，中國在經濟總產值和人工智慧、量子運算和基因體學（genomics）等關鍵領域正努力超越美國。因此，該報告建議美國政府應將與中國的戰略競爭列為迫切優先項目，政府各部門應通力合作，對區域議題重新確認優先次序，集中資源和力量因應中國挑戰，並在經濟、網路、科技和意識形態等關鍵領域與中國開展競爭。
除CNAS報告外，2019年12月至2020年1月之間，美國重要智庫，包括戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）、對外關係協會（Council on Foreign Relations, CFR）、亞斯本研究所（Aspen Institute）也先後公布關於美國「印太戰略」或對中新戰略的研究報告，顯見各界對此議題的高度關切，並反映該議題一定的急迫性。[2]
二、分析觀點務實穩健具參考價值
一般認為CNAS立場親民主黨，但CNAS執行該報告的研究陣容，係由19位前政府官員與專家組成。他們來自共和、民主兩黨，曾擔任小布希、歐巴馬，及川普總統的幕僚，也曾服務於白宮、國務院、國防部、財政部、中情局、美國貿易代表署等單位。報告的分析與觀點務實深入，頗具參考價值。例如，該報告指出美國「印太戰略」必須具備全面性及高度協調性。全面性指美國必須在軍事、經濟、科技、意識形態、治理與人力資本層面，與中國展開競爭。協調性則指，對內必須爭取更廣泛的私部門參與支持，包括科技公司、媒體、大學、私人企業與一般民眾，對外必須顧及印太國家長期的經濟、政治、安全利益，並堅持美方承諾。美國也必須主動提供有別於中國的正面願景，並在經濟、國防、科技、資訊方面，提出新的規則、典範與機制。
CNAS報告也指出，美國或中國都不可能從這場競爭中全面勝出。美國並不排除與中國合作的可能性，特別是在能源、公共衛生與防止核武器擴散等領域。美中經濟的「廣泛脫鉤」（broad-based decoupling）並不明智，應在「選擇性脫鉤」（selective decoupling）與持續互賴之間，尋求妥適的平衡。此一務實觀點，與一般認為立場傾中的共和黨籍前財政部長鮑爾森（Henry Paulson）2019年11月底在彭博新經濟論壇（Bloomberg New Economy Forum 2019）主旨演講「脫鉤的不切實際幻想」（Delusions of Decoupling）相呼應。[3]
三、多項強化美台關係建議值得借鑒
CNAS報告強調，軍事方面，應幫助台灣、日本、越南、菲律賓強化能力，以抗衡中國軍事投射能力；美國國防部應協同國務院、國會和其他部門，透過外國軍事援助及「海事安全倡議」（Maritime Security Initiative, MSI），優先協助台灣、日本、越南、菲律賓建立「反介入／區域拒止」（Anti Access/Area Denial）能力。經貿方面，建議應將美台雙邊投資協定與自由貿易協定列為優先事項，以抵銷中國企圖將台灣孤立在國際經貿協議之外的企圖。
政治與外交方面，美國可與台灣探討新的多邊倡議，讓台灣能更定期與其他國家互動，商討台灣未能加入的組織討論的議題；應考慮支持台灣或與台灣合作，共同因應中國對台灣媒體的影響；應優先考慮強化美台外交互動的內涵與頻率，首先應檢討美國國務院的美台人員往來指南。安全方面，美國高層應更頻繁重申《台灣關係法》（Taiwan Relations Act）的承諾，並改變國防部現行政策，啟動美台雙邊軍事演習，以強化對中國的嚇阻；美國也應與盟邦夥伴舉行類似「五眼聯盟」（Five Eyes）的多邊對話，尤其是與台灣和東南亞處於中國影響最前線的國家。上述觀點雖僅係智庫建議，但仍有許多值得參考之處。
參、趨勢研判
一、「印太戰略」進入落實階段將有更具體作為
CNAS報告係依據《2019財政年度國防授權法》1254條（評估並提交印太地區的地緣政治情況）而來。依本條規範，美國國防部必須在該法生效90天內選擇獨立單位，針對落實美國國防戰略所需的印太地區地緣政治現況進行評估，該單位須在270天內向國會提交報告成果。該報告也指出，要落實「印太戰略」願景，相關政策措施仍有許多必須完備或調整的地方。顯見美國「印太戰略」已經歷戰略形成、願景擘劃與宣傳階段，而進入戰略完備與政策落實階段。川普政府將對印太區域國家，包括台灣，推出更具體的作為。台灣作為美國在印太區域的重要夥伴，應預為研議因應。
二、台美關係存在突破與發展空間
台灣長期面臨中國打壓，台美亦無正式邦交。但即使如此，台美關係仍存在突破發展空間。例如，CNAS報告建議，美國國務院應檢討美台人員往來的內部文件（指台灣正副總統、行政院正副院長、外交部長、國防部長等6個官銜的政治人物不能涉足華府）。[4] 2020年2月2日，台灣副總統當選人賴清德應邀以「個人身份」赴華府出席全美祈禱早餐會（National Prayer Breakfast，2月6日舉行）。這是1979年台美斷交後，台灣訪問華府的最高層級（準）官員。除4日拜會參議院領袖外，5日賴清德進入白宮國安會與美國官員會談約70分鐘，並會見國務院官員。[5] 因賴前院長目前並無正式官職，此行並未牴觸美國國務院規定或違反美國「一中」政策。台灣的國際參與、台美軍事交流等議題，也存在突破空間，有賴雙方發揮創意與智慧共同實現。
三、台灣仍須務實面對客觀局限
雖然川普政府持續強化與北京當局的競爭、「印太戰略」強調台灣是重要可靠夥伴、過去幾年美國通過多個友台法案、對台軍售逐步常態化，但美國的「一中」政策在短期內應不致動搖，即使對台友好、建議強化與台灣關係的官員或智庫，多仍強調以不挑釁中國為前提。此外，美台關係深化，往往意味著台灣必須付出一定的成本或代價。例如，若美台重啟「貿易暨投資架構協定」（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA），極可能觸及美牛、美豬進一步開放與台灣市場進一步自由化等配套作為。若台灣政府不願或不能做好相關準備，美台關係的深化仍將面臨諸多框限。
附表、CNAS《應對中國的挑戰》報告之政策建議要點
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建議項目 |
重點 |
有關台灣部分 |
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維持傳統軍事嚇阻 |
l 發展新的美國戰爭方式。l 賦予國防部勝任美國國家安全創新基地的權能。l 強化盟邦夥伴能力，並提升渠等之網絡關係。 |
l 美國應幫助台灣、日本、越南、菲律賓強化能力，以抗衡中國的軍事投射能力。 l 美國須針對各種衝突情境，包括中國壓迫或侵略台灣或日本、在南海採取壓迫或衝突作為、中國介入北韓，或在印度還出現壓迫或衝突做為等，採取新的作戰概念。 l 美國防部應與國務院、國會等部門，透過外國軍事援助及海事安全倡議，優先協助台灣、日本、越南、菲律賓建立「反介入／區域拒止」能力。 l 鼓勵美國盟邦夥伴，特別是台灣，儲存汽油、食物、醫藥與彈藥，以因應中國的可能封鎖。 |
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確保重大科技優勢 |
l 支持美國創新引擎。l 保護美國關鍵科技優勢。l 反制違法的科技轉移。l 領導發展國際新興科技的新國際規則、典範、與標準。 |
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增強美國經濟實力與領導地位 |
l 促進美國在印太區域貿易與投資（透過IDFC、雙邊條約、進出口銀行加速美國在印太投資）。l 強化並運用美國的金融實力。l 支持美國在金融科技之領導地位。l 修正印太區域與全球的經濟秩序 |
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加強美國外交 |
l 與印太區域最優先的盟邦夥伴強化外交關係l 與夥伴國家發展新的外交、政治、文化交流l 強化與印太地區重要的區域機制的往來l 調整美國官僚體系，使更能在印太區域競爭 |
l 在不挑釁北京的情況下，強化美台外交與安全關係，增加台灣策略空間。 l 經濟方面，華府應將與台灣的雙邊投資協定、自由貿易協定列為優先事項，以抵銷中國將台灣孤立在國際經濟協議外的企圖。 l 政治方面，美國可與台灣探討新的多邊倡議，讓台灣能更定期與其他國家互動，商討台灣未能加入的組織所討論的議題。美國應考慮支持台灣或與台灣合作，共同因應中國對台灣媒體的影響。應優先考慮強化美台外交互動的內涵與頻率，首應檢討國務院的美台人員往來指導文件。 l 安全方面，美國高層應更頻繁重申《台灣關係法》承諾，並改變國防部現行政策，啟動台美軍事演習，以強化對中國嚇阻。美國應積極尋求解決盟邦夥伴之間，如南海主權聲索國間，或日、韓之間的爭端。 |
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加強美國意識形態與論述競爭 |
l 加強美國在印太的公眾外交。l 揭露中國各種非法、侵略性、壓迫性作為。l 建立對中國宣傳與影響力作為的韌性。 |
l 美國應與盟友舉行類似與「五眼聯盟」的多邊對話，尤其是與台灣和東南亞國家，還有印太地區以外，處於中共影響最前線的國家。 |
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促進數位自由反制高科技反自由主義 |
l 支持美國在印太地區的數位交往。l 預防中國取得印太地區數位基礎建設主導地位。l 在國內與海外挑戰中國的「監視國家」作為。 |
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培養與中國競爭人才 |
l 賦權美國軍方在人才戰中競爭。l 強化文職國家安全人才培養。l 投資公私體系科技人才培育。 |
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資料來源：李哲全摘譯自Ely Ratner et al., Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific (Washington D.C.: Center for a New American Security, January 28, 2020), pp. 8-52.
[1]CNAS報告所提7大領域為：維持傳統軍事嚇阻、確保重要技術優勢、增強美國經濟實力與領導地位、加強美國外交、加強意識形態與論述競爭、促進數位自由反制高科技反自由主義（illiberalism）、培養與中國競爭人才等。請見Ely Ratner et al., Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific (Washington D.C.: Center for a New American Security, January 28, 2020), https://reurl.cc/W46bnO.
[2]相關報告包括Bonnie S. Glaser, Matthew P. Funaiole, and Hunter Marston, Charting Convergence: Exploring the Intersection of the U.S. Free and Open Indo-Pacific Strategy and Taiwan’s New Southbound Policy (Washington D.C.: Center for Strategic and International Studies, December 16, 2019), https://reurl.cc/Rd5X69; Robert D. Blackwill, Implementing Grand Strategy Toward China: Twenty-Two U.S. Policy Prescriptions, Council Special Report No. 85, (New York, New York: Council on Foreign Relations, January 2020), https://reurl.cc/lLme0j; Leah Bitounis and Jonathon Price, (eds.), The Struggle for Power: U.S.-China Relations in the 21st Century (Washington, D.C.: Aspen Institute, January 24, 2020), https://reurl.cc/L1yMb7.
[3]Henry M. Paulson, Jr., “Delusions of Decoupling,” Remarks at the Bloomberg New Economy Forum, Beijing, China, November 21, 2019, https://reurl.cc/XX1GKR.
[4]1994年美國柯林頓政府通過《對台政策檢討》（Taiwan Policy Review），將台灣駐美代表處名稱從「北美事務協調委員會」更改為「台北經濟文化代表處」（TECRO）、允許美國國務院資深官員訪台、允許台灣高層領導人過境美國、在適當時機支持台灣加入不限以國家為會員的國際組織等，但仍不同意台灣正副總統、行政院正副院長、外交部長、國防部長等6個官銜的政治人物涉足華府。雖然美國在2018年通過《台灣旅行法》（Taiwan Travel Act），鼓勵美台雙方「所有層級」官員互訪，但該條文並無強制力。
[5]葉素萍，〈賴清德應邀赴華府 出席全美祈禱早餐會〉，《中央社》，2020年2月2日，https://reurl.cc/QprXKq；葉素萍，〈賴清德華府行 將拜會國際事務智庫僑界〉，《中央社》，2020年2月3日，https://reurl.cc/YlgezX；江今葉，〈賴清德拜會白宮國安會 台美關係再突破〉，《中央社》，2020年2月6日，https://reurl.cc/NakZDp。