《美日安保條約》修訂60週年之現狀與挑戰
2020.02.07
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壹、新聞重點
2020年1月19日為《美日安保條約》修訂60週年紀念日。日本政府在外務省飯倉公館（東京都港區）舉行紀念典禮。日方由首相安倍晉三、副首相麻生太郎、外務大臣茂木敏充、防衛大臣河野太郎等人參加。美方則由駐日代理大使楊（Joseph M. Young）及駐日美軍幹部及美方相關人員一同出席。
安倍在典禮致詞上表示：「有關《美日安保條約》簽約至今仍是屹立不搖的支柱。守護著亞洲、印度洋和世界的和平，成為確保繁榮的堅毅支柱」。他並呼籲「現在是60週年，未來將會堅守日美同盟長達100年」。安倍強調「以守護宇宙、資訊空間的安全及和平的支柱，日本有責任鞏固日美同盟。為了對應新的課題，日本應進一步加深同盟合作關係，日美同盟亦可稱為『希望同盟』。…應該走的道路也只有一條，冀望讓那道希望的光更加閃耀」。川普總統在1月18日率先發表聲明，闡述「伴隨著安全保障環境不斷的改變，且持續有新的課題出現，讓同盟關係更加深穩固是不可或缺的」，並期待「擴展日本的貢獻和確保同盟的持續發展」。[1]
2020年1月17日，美日兩國政府以外交、國防部長的署名發表聯合聲明，針對根據《美日安保條約》所規範的美日同盟關係，基於對民主、人權的尊重及規範的國際秩序，美日同盟價值堅定不搖。該聲明指出，美日同盟是為實現自由且開放的印太區域，這是雙方共有的願景，亦是維護美日兩國的和平與安全的重要機制。目前美日同盟是有史以來最堅強且涵蓋範疇最廣的雙邊合作關係。同時，聲明亦表示，今後要加強美日同盟，堅持美日兩國所共有的價值與諸原則，這項決心不會動搖。[2]
貳、安全意涵
一、川普依舊對《美日安保條約》的內容表示不滿
川普政權上台後，提出「美國第一」，「美國利益」為其最優先考量。2018年12月，美軍從敘利亞撤軍後，川普更提及：「美國無法繼續再擔任世界的警察」。因此，不論在經費上或人力上，他要求各個同盟國都要替美國分擔。
川普始終認為美日同盟與《美日安保條約》都是不平等的。他曾經說過：「倘若日本被攻擊，美國將會參戰，不論犧牲多大，美國的國民將會赴湯蹈火保衛日本」。一旦「美國受到攻擊時，日本似乎沒有必要協助美國。日本只會看著新力（Sony）的電視」。可見，川普對目前《美日安保條約》的內容相當不滿。然而，不論是民主黨或是共和黨的支持者，大多數的美國人皆認同此說法，希望《美日安保條約》能夠更加平等與更加互惠。
面對美國外交政策的改變以及川普的不滿，日本在防衛政策上似乎需要有新的變革，以期滿足美國的要求。可預期，未來美國將會不斷要求日本增加分擔「駐日美軍經費」（Host Nation Support）（又稱「溫馨預算」或「關懷預算」）及添購更多美國製造武器。
二、日本保守派對美日同盟存有不安全感
2019年10月，前防衛大學校校長五百旗頭真在日本國際政治學會大會上強調：「當初認定美日同盟是永久，但美國出了這位川普總統，將不可能會有永遠的同盟」。[3] 基於美國當前的局勢，就連當初主張重視美日同盟的日本學術界保守派們，都開始憂慮美日同盟關係。
日本保守派認為，以《美日安保條約》為根基的美日同盟是日本外交的基礎，能夠替日本帶來和平。為了牽制中國，日本必須與美國保持穩定的合作關係。然而，大多數保守派人士認知，他們需要為美國逐漸式微的影響力預先做準備。對此，日本國內學者提議，針對現行《美日安保條約》內容有必要進行修訂。為了減少美國認為《美日安保條約》是「單方面」條約的批評，避免造成雙方嫌隙。他們希望透過修改協定內容以利於維護美日雙方合作關係。此外，日本亦應進一步加強自身防禦能力，雖然受到憲法的限制，但有必要將「專守防禦」轉變成「積極防衛」，並增強自身在美國「印太戰略」中的角色。
參、趨勢研判
一、美方將持續要求日本增加「駐日美軍經費」分擔比例
根據1960年所簽訂之《駐日美軍地位協定》（U.S. -Japan Status of Forces Agreement, SOFA）第24條規定，日本需支付駐日美軍基地用地的租借費用，當時美軍基地內設施的新建或修補等費用仍由美方負擔。
1987年以「暫定的、特例的措施」為依據，日美雙方簽訂《駐日美軍經費負擔特別協定》(以下稱「特別協定」)。協定的內容包含勞務費、水電費、工作人員的基本薪資、航母艦載機的訓練移轉費等。[4] 2016年至2020年5年間之「駐日美軍經費」總金額約9,465億日幣（約86.71億美元），平均一年約2,000億日幣（約17.3億美元）。
隨著中國軍事能力的不斷提升，2020年1月24日美國國務院負責韓國和日本事務的亞太事務副助理國務卿馬克（Marc Knapper）在華盛頓的記者會上指出：「美國呼籲日本政府增加分擔『駐日美軍經費』。正如川普總統不斷的要求，包括日本在內的同盟國，應該可以付出更多」。
關於2019年度日本政府所支付的費用，主要分為：（1）「駐日美軍經費」，1,974億日幣（約18.1億美元）；（2）設施租借、基地周邊對應處理費等，1,914億日幣（約17.5億美元）；（3）美軍基地設施遷移費等，1,935億日幣（約17.7億美元），共約5,823億日幣（約55億美元）。[5] 然而，先前川普則要求日本負擔「駐日美軍經費」應提高至約80億美元，該金額已超出日本每年支付美軍費用的總額。
美國在世界各地將近30個國家擁有軍事基地，相關國家都為美軍駐紮支付相關費用。長期以來，日本所承擔的駐日美軍費用比例為75%，負擔的比例遠遠超過其他國家，因為其他國家如韓國為40%、德國為30%、義大利為40%。此外，2020年1月14-15日美國也與韓國進行駐韓美軍軍費的第六次談判。川普要求韓國支付2020年駐韓美軍的軍費比2019年多出5倍，高達50億美金。但美韓雙方談判破裂，造成駐韓美軍基地的韓國籍工作人員將從2020年4月1日起休無薪假。美韓兩國對於駐韓美軍軍費並無共識，談判有可能成為僵局。
目前，美日所簽訂的「特別協定」之有效期限為5年，將在2021年3月底到期。2020年，雙方將會針對預算等相關內容進行談判。可預期，美國會對日本施加更多壓力，要求日本負擔更多「駐日美軍經費」。
二、安倍修憲將面臨國內外阻力
2020年1月27日，安倍在日本眾議院預算委員會中強調：「修憲時，將保留現行的憲法第九條第一項及第二項，關於自衛隊有必要明確並清楚定位其合法性，把自衛隊寫入憲法條文對國防至關重要」。[6] 同時，2019年12月9日臨時國會的閉幕記者會上，安倍亦重申，修憲雖有難度，但必須在其手中完成，顯示安倍對於修憲的態度相當積極。
1960年岸信介首相與美國重新修訂《美日安保條約》。60年後的今天，國際情勢已大幅轉變，日本的周邊威脅不減反增。在美日同盟中，日本被要求擔負更多的責任。日本憲政史上在位最長的安倍政府，希望在2020年針對二戰後美國所主導的和平憲法進行修改。日本修改憲法最主要的目的之一是為了擺脫二戰的陰影，讓「自衛隊」成為「自衛軍」，積極參與國際間的軍事行動。最終目的則是讓日本成為一個正常國家。
根據《時事通信社》2020年1月的民意調查顯示，關於安倍政權推動修憲，「反對」有45.9%，與2019年8月相比，增加了4.6%。「贊成」則減少0.9%為31.2%。這顯示日本民眾並非全面支持修憲，甚至2020年1月27日曾經擔任自民黨幹事長的古賀誠，在公開場合批評：「將自衛隊寫入憲法，未來將會遺留禍根。憲法第九條是世界遺產，絕對要保護著。自衛隊已經在國際法上被普遍認同」。可見，修憲議題不僅在日本國內引發反對聲浪，連同曾經遭到日本侵略的周邊國家，如中國、韓國等國，亦密切注意日本的相關動向。
[1]〈日米安全保障条約60周年記念レセプション〉，日本外務省，2020年1月19日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/na/st/page6_000482.html。“Statement from the President on the 60th Anniversary of the United States-Japan Treaty of Mutual Cooperation and Security”, White House, January 18, 2020, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-60th-anniversary-united-states-japan-treaty-mutual-cooperation-security/.
[2]〈美日安保條約修訂60週年 發聲明加強同盟〉，《中央社》，2020年1月18日，https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202001180005.aspx。
[3]〈「同盟は米国にとって負担、はウソ」五百旗頭氏の指摘〉，《朝日新聞》，2020年1月13日，https://www.asahi.com/articles/ASN1C0585N1BULZU00W.html。
[4]1970年代，由於越戰為美國帶來沉重的財政負擔，美國要求日本支付駐日美軍軍費。1978年後，經濟高度成長的日本迫於壓力，時任防衛廳長官金丸信同意支付「駐日美軍經費」，主要包含駐日美軍基地工作的日籍員工的福利與勞務費。其中，勞務費則包含美軍家族的住宅費、娛樂設施、戰鬥機停機坪等建設費用。然而《駐日美軍地位協定》第24條並未規定日本需支付「駐日美軍經費」，純粹是日本政府獨自擴大解釋，缺乏法源基礎。有鑑於此，1987年美日雙方另簽定《駐日美軍經費負擔特別協定》，為日本政府支付「駐日美軍經費」提供法源依據。
[5]〈在日米軍関係経費（平成31年度予算）〉，日本防衛省・自衛隊，https://www.mod.go.jp/j/approach/zaibeigun/us_keihi/keihi.html。
[6]〈国会中継 予算委員会 2020年1月27日(月) (2:29:15)〉，YouTube，2020年1月27日，https://www.youtube.com/watch?v=WQ1x_YRJSRE。