中共黨政

從《國務院工作規則》修訂看中共黨政關係之演變
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2023.04.14
作者
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中共政軍與作戰概念研究所 梁書瑗 助理研究員

關鍵字:黨政關係、國務院
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


李強於今(2023)年「兩會」正式就任國務院總理,在其主導下,重新修訂《國務院工作規則》,並於國務院第一次全體會議(3月17日)上通過。[1]下文藉本次修改《國務院工作規則》,觀察日後中共黨政關係的演變。

習近平第三任期試圖完成「以黨領政」的格局


習近平要完成「以黨領政」除了在意識形態理論建構上,強調黨內須高舉「兩個維護」及「兩個確立」以外,在現實層面上為了使官僚系統「自覺」落實黨的決策尚須達到三個目標。第一,黨要極大化在各個政策面向上的決策權;其次,黨須掌握監督政策落實的機制;第三,削弱行政部門的決策權限。

習近平在第一、二任期期間(2012年至2022年)已大幅擴張黨所能影響的政策面向,並樹立黨內監督政策落實的機制。前者意指,習近平透過在黨中央增設議事小組,以及提升議事小組決策權的方式,擴張黨在各個政策領域上的影響力。後者則重申紀委系統(中共黨內監督機制)須側重政治監督,確保官僚系統落實黨的政策部署也是其重點任務之一。

此外,安排正國級幹部出任中共中央辦公廳主任也有利於提高黨掌握政策落實的程度。蔡奇為改革開放後首位以政治局常委(正國級)之姿出任中共中央辦公廳主任的幹部(並兼中共中央書記處排名第一的書記、中共中央總書記辦公室主任、中共中央和國家機關工委書記)。監督黨中央所推動的政策是否落實也是中共中央辦公廳眾多的業務之一,因此提高中共中央辦公廳主任的位階至可與同樣身兼政治局常委的國務院總理並駕齊驅,應有助於提高黨務部門掌握官僚系統落實中央政策部署的程度。

然而,習近平若試圖企圖完成「以黨領政」,那麼弱化國務院主導政策的能力則是最後一塊拼圖。《國務院工作規則》(2023)最重要的變化之一為,改變原本《國務院工作規則》(2018)視維護「黨中央集中統一領導」為原則性規範的立場,俾利「把黨的領導貫徹落實到政府工作全過程各領域」。

國務院的政策主導權恐被削弱


首先,相較於2018年版的《國務院工作規則》僅模糊指出「嚴格執行請示報告制度」,今年新修訂的《國務院工作規則》(2023)不只要求健全向黨中央請示報告的制度,更進一步明訂涉及:(一)黨和國家工作全局的重大方針政策;(二)經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中的重大原則和問題;(三)黨中央集中統一管理的事項等政策,須落實向「黨中央」「請示報告」制度。換言之,若涉及前述三個層面的政策,國務院便須向黨中央請示及報告,[2]取得指示或批准,並回報重點工作的執行狀況。如此一來,將強化黨中央對於國務院在政策制定與政策部署上的掌控程度。

其次,2023年版的《國務院工作規則》除了原訂的言論與立場須與「國務院」的決定一致之外,也於第八章〈工作紀律和自身建設〉新增在言論與立場上不得出現與「黨中央」的決策相違背的規範。影響所及,國務院日後在政策立場上也不存在自主的空間,而是要唯黨中央馬首是瞻。

最後,《國務院工作規則》(2023)則透過調整國務院常務會議(以下簡稱國常會)的議事制度,削弱國務院在推動決策上的重要性。以往國常會為國務院內部討論政策的一個重要平台,外界多半也會透過觀察國常會所釋出的訊息判斷目前中國施政的方向或所遭遇的難題。但根據新版的《國務院工作規則》,日後國常會的開會頻率不只從原本的每周1次降低為每月2至3次,並且開會議程新增討論需提請「黨中央」審議、決定的重要事項。此外,值得注意的是,《國務院工作規則》(2018)明訂國常會的開會議題包含「討論和決定國務院工作中的重要事項」,而《國務院工作規則》(2023)則取消國常會的這項功能。前述顯示,國常會的重要性不只降低,且國務院重大的施政方向須進一步獲得黨中央的批准。

調整國務院會議制度提高李強身為總理的影響力


根據新修訂的《國務院工作規則》(2023),國常會的重要性被削弱,但卻藉著重啟總理辦公會議提升總理一職在主導國務院施政上的角色。首先,「討論和決定國務院工作中的重要事項」的業務從國常會被移至總理辦公會議。其次,總理也掌握議題設定的權力。《國務院工作規則》(2018)規範國常會的開會議題,包含國務院工作中的重要事項,由國務院分管領導同志協調或審核後提出,但新版《國務院工作規則》則規定總理辦公會議的開會議題由總理決定,故何謂「國務院工作中的重要事項」由總理定義。

不論李強與習近平的真實關係為何,但吾人可推知李強應是習近平大力支持、培養的幹部。李強與習近平不只有過直接的業務往來,[3] 且其仕途的確隨著習近平2012年接班後步步高昇。[4]最終,李強於2022年中共二十大後進入政治局常委會,今年「兩會」上正式接任國務院總理。李強由於仕途發展依靠習的大力提拔,相較於李克強,李強不只較獲習近平的信任,也應較服從習近平。雖然整體而言國務院主導決策的能力較之於黨中央被進一步弱化,但卻突出總理在國務院內部主導政策的影響力。顯見,習近平不只企圖削減國務院主導政策的能力,且還企圖透過「自己人」李強牢牢掌握國務院推動政策的路線,確保行政部門與黨中央保持一致的方向。

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