中共黨政

設立國家數據局是中共現階段拚經濟的藥引
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2023.03.23
作者
曾怡碩
網路安全與決策推演研究所 曾怡碩 副研究員

關鍵字:數字中國、大數據戰略
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


中共國務院在2023年兩會(全國政協十四屆一次會議和十四屆全國人大一次會議)結束後,於3月7日就二十屆二中全會通過《黨和國家機構改革方案》中國務院機構改革部分提出說明,其中新設機構為國家金融監督管理總局與國家數據局,前者為監管職能,而後者則置於國家發展和改革委員會(發改委)轄下,要把數據(即資料)資源整合共用和開發利用方面的有關職責相對集中。[1]鑒於發改委性質類似我國之國發會,國家數據局乍看頗類似我國研考會、研設會性質,似較貼近此次機構改革之推進國家治理體系和治理能力現代化基調。

另觀察國務院總理李強3月13日第一次記者會,其論述有大半篇幅著墨於提振民營經濟投資及消費信心,[2]對照國務院機構改革重點放在科學技術、金融監管、鄉村振興、知識產權等領域,相當程度反映中共二十屆二中全會及兩會主旋律即為穩中求進地拚經濟。數據管理也是國務院機構改革重點領域,可見國家數據局所負責之協調推進數據基礎制度建設,統籌推進數字(即數位)中國、數位經濟、數位社會規劃和建設等,相當類似我國數位發展部之促進數位經濟、數位產業發展宗旨。

中共數位經濟發展政策脈絡


中共對於數據(即資料)驅動經濟成長早有體會,並視數據為供給面新型生產要素。最早自2017年中共十九大報告提出要「建設數字中國」的戰略目標,[3] 習近平在該年底即強調,中國數位經濟發展位居世界前列,要構建以數據為供給面關鍵要素的數位經濟,實施「國家大數據戰略」、加快「建設數字中國」。[4]2019年中共十九屆四中全會首次將數據增列為生產要素,2021年「十四五規劃」中專門設立了「加快數位化發展建設數字中國」章節,2022年底頒布《中共中央國務院關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。[5]

數據運用發展改由國家數據局專責


2023年2月27日甫頒布《數字中國建設整體布局規劃》,其中規劃要「構建國家數據管理體制機制」,且要求中央網絡安全和信息化委員會加強對數字中國建設的統籌協調、整體推進、督促落實。言猶在耳,人大通過而公布的部分機構改革方案中,就「……把中央網絡安全和資訊化委員會辦公室(即網信辦)承擔的研究擬訂數字中國建設方案、協調推動公共服務和社會治理資訊化、協調促進智慧城市建設、協調國家重要資訊資源開發利用與共用、推動資訊資源跨行業跨部門互聯互通等職責」,以及發改委承擔的「統籌推進數字經濟發展、組織實施國家大數據戰略、推進數據要素基礎制度建設、推進數字基礎設施布局建設等職責」,一併劃歸國家數據局。[6] 易言之,「國家大數據戰略」與「建設數字中國」均改由發改委所屬之國家數據局專責;而從公開訊息觀察,網信辦則似轉為專責監理數位市場的機構,並兼具管控網路訊息的職責。 [7]

美中脫鉤下供給面數據稟賦要素的局限


中國討論暨宣揚供給面結構改革時,對於數據要素稟賦特性,強調「具有非稀缺性、非獨占性,可被多方共同使用,彼此之間互不影響,同時可以跨界發展,打破時空限制,可通過分配機制統籌兼顧效率與公平,促進全體人民共用數字經濟發展紅利,實現共同富裕」。2021年,中國數位經濟規模達7.1兆美元,居全球第二位,占GDP 39.8%,增長速度比名目GDP成長率高出3.4%。[8]自習近平以降,無不凸顯中國在發展數位經濟時所具備之豐富數據產出優勢,加上中共對於中國內部之個人生成數據取得相對容易,原先認為應可運用數據驅動內需市場與對外貿易投資之內外大循環,創造中國之可持續比較利益優勢。

但自2018年美中科技冷戰演變到科技脫鉤(decoupling),美國的乾淨網路倡議除逐步落實到友盟的鏈路軟硬體,數位經濟生態系之數據供應鏈資料流都開始遭受資安、知識產權、隱私保護與人權暨預防犯罪的要求與檢視。對中共政權藉情報法與數據安全法侵害隱私,或藉隱匿後門傳輸而蒐集境外使用者之生成資料、並進而窺伺使用型態與偏好,美國及友盟基於國安疑慮而要求資料落地並管控資料跨境傳輸,讓中共數位經濟之數據對外輸出入蒙上陰影,未來數位經濟戰略布局或將侷限於中共與俄羅斯結合之友盟及「帶路倡議」沿線國家。

國家數據局旨在加速數位經濟發展 不是藥方而是藥引


中共著眼於新冠疫情後救經濟的急迫性,意圖運用供給面數據稟賦,結合擴大內需之經濟戰略布局,以數據驅動之數位經濟帶動需求,促進官民數據基建投資,實現所謂「把擴大內需同深化供給側改革有機結合起來」。[9]此刻成立的國家數據局,並非中共現階段救經濟的解藥,其角色其實是扮演數位經濟加速器,亦即解藥的藥引。國家數據局不再只是著眼於數據的蒐集,而是著重於數據的處理、分配、共享與運用。然而,習近平體制下趨於中央集權的數位威權影響數據處理時的自我篩檢,數據處理所需算力也可能受到美中脫鉤與晶片輸出管制的衝擊,至於未來分配共享數據會否受到諸如監理管制機構箝制,進而削弱數據作為生產要素的效率與效用,仍端視習近平體制在習本身權力穩固後,如何施展其安全與發展平衡的藝術。

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