裏海法律地位公約對中國影響之探析
2018.08.24
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壹、新聞重點
2018年8月12日，俄羅斯（Russia）、哈薩克（Kazakhstan）、土庫曼（Turkmenistan）、伊朗（Iran）與亞塞拜然（Azerbaijan）於阿克套（Aktau）舉行第五次高峰會，簽署《裏海法律地位公約》（Convention on the Legal Status of the Caspian Sea）化解長達22年的爭議。
公約未界定裏海（Caspian Sea）是海或是湖，而另予其特殊法律地位。其規定沿岸國擁有15浬領海，往外延伸10浬為各國專屬漁業區（fishery zone），漁業區之外水域為共同海洋空間（common maritime space）。海底資源由相鄰國家依國際法準則協議劃分，締約國可於海床鋪設海底纜線和油氣管道，但須符合國際環保標準，路線須與管道所經國家協商。域外軍事力量不得進入，沿岸國亦不得提供本國領土與第三國，從事有害裏海國家的軍事行動。 [1]
高峰會另通過多項協議與備忘錄，以強化經貿、運輸、打擊恐怖主義與組織犯罪的合作，俄總統普京（Vladimir Putin）更倡議裏海國家創建自己的經濟論壇。俄羅斯還擬於裏海建深水港並支持「北南走廊」（North-South Corridor）。
貳、安全意涵
一、開創合作新局
俄副外長卡拉辛（Grigory Karasin）解釋為何裏海既非海又非湖，一來其為與世界海洋無直接聯繫的內陸水體，故不能視為海；再者，依其大小、成分及底部特徵，也不能視為湖。故1982年海洋法公約與相關跨境湖原則皆不適用，所有爭議將由雙邊協商解決。
蓋因裏海若為海，沿岸國將依海洋法等距原則劃分水域及海底資源，甚至非沿岸國也能提出主張；若為湖，則由沿岸國均分資源，又因伊朗海岸線最短，故僅有伊朗主張裏海是湖。因此，公約第一條就直線基線（straight baseline）劃分及對處於劣勢方的關切，亦可視為對伊朗特殊情況的考量。公約巧妙迴避導致僵局的成因，暫時化解爭議，但眾人關切的海底資源劃分仍懸而未決，然而留待相鄰國家協商卻又為合作再創新局。哈薩克首任總統基金會世界政治經濟研究所（Institute of World Economics and Politics, The Foundation of the First President of the Republic of Kazakhstan）分析員薩拉別科夫（Zhumabek Sarabekov）亦指出公約並未真正解決糾紛，但為糾紛的解決提供一個有效的法律框架。
二、能源博奕再起
鋪設海底管道只需所經國家同意之舉堪稱最大突破，料將促成跨裏海管道（Trans-Caspian pipeline）及新一波能源博奕。如由哈薩克阿克套至巴庫（Baku）油管即能重現生機，惟其卡沙干（Kashgan）油田原油含硫量過高易腐蝕管道，若外洩恐造成生態浩劫。再者，哈國多數油田產能亦已過高峰期，故必然得再探勘裏海，對國際能源財團無異龐大商機。此外，土庫曼至亞塞拜然的跨裏海天然氣管道，可銜接歐盟與亞塞拜然致力推動，將於兩年後全面落成而輸往歐洲的「南方天然氣走廊」[2] （Southern Gas Corridor）。如此一來，歐盟可望降低對俄國天然氣的依賴，俄羅斯或將有另一波反制作為。
三、排除域外勢力
公約亦宣示排除域外勢力干涉。前言即主張只有締約國擁有裏海及其資源的主權權利，解決裏海相關問題更是締約國專屬權。公約第3條第6、7款即排除域外軍事力量干涉及存在，以及外人借道締約國遂行侵略的任何可能。俄媒則認為此條款針對北約之意甚明。
參、趨勢研判
一、土庫曼未來動向或將牽動中國能源布局
土庫曼此前天然氣出口被迫取道俄羅斯，近年中國積極經營中亞使土庫曼得以逆轉形勢。中國大量進口土國天然氣又重金投資，該國阿姆河（Amu Darya）天然氣計畫即為中國能源企業海外最大投資案。中國推動的「中亞－中國天然氣管道」（Central Asia-China gas pipeline）第四條支線一旦落成，該管道將成為中亞規模最大的輸氣系統。
土庫曼雖藉由中國擺脫俄國箝制，但目前對中國單一市場與中資的高度依賴，卻無異前門拒虎，後門進狼，亦遭譏諷從永久中立國變為中國附庸國，然而跨裏海管道若起死回生，並銜接西向的「南方天然氣走廊」，情況又將有所不同。另一南向的「土庫曼－阿富汗－巴基斯坦－印度天然氣管道」（TAPI gas pipeline），亦為土庫曼天然氣多元化出口的另一選擇，該管道阿富汗段工程亦於2018年2月動工。
中亞國家近年因中國「帶路倡議」（Belt and Road Initiative, BRI），而陷入債務陷阱者所在多有，吉爾吉斯（Kyrgyzstan）與塔吉克（Tajikistan）即殷鑑不遠。土庫曼也向中國大量舉債，惟土國封閉而無從得知狀況。全球第四大天然氣儲量國土庫曼仍極具開發潛力，其若欲分散風險，難保未來不會改變出口配額，如此又或將牽動中國能源布局。
土庫曼天然氣出口路線示意圖
資料來源：John Foster, “A Pipeline Through A Trouble Land: Afghanistan, Canada, and The New Great Energy Game,” Foreign Policy Series Vol.3 No.1 (June 19, 2008), p. 3.
二、中國「帶路倡議」面臨考驗
中國社科院俄羅斯東歐中亞研究所所長孫壯志認為，公約有助裏海地區穩定，將吸引更多中資，亦有助跨裏海貿易運輸實現，此與「帶路倡議」目標一致，對裏海國家與中國能源及貿易安全保障極有裨益。薩拉別科夫亦認為，公約向外資宣示當地將更和平而利於投資。尤其中國是當地最大投資者，亦為跨裏海貿易運輸最大潛在客戶。[3] 兩人之見固然反映部分事實，但在中哈整合「絲綢之路經濟帶」與「光明之路」（Bright Road）的背景下，為政策護航的成分恐怕居多。
以途經裏海的「中國－中亞－西亞經濟走廊」為例，其可謂中國繞道俄羅斯抵達歐洲的替代路線。走廊沿線國家產業結構相似，交通基礎設施泰半落後，「帶路倡議」除能串起其間能源供需關係，又可互補有無，理應大有可為，但實又不然。如俄羅斯雖同意與中國在中亞合作，進展卻未如預期，其因不外俄人不願他人染指其「後院」所致。
但俄羅斯已無法壟斷裏海能源出口，在中亞亦不敵中國經濟勢力。俄羅斯倡議「裏海經濟論壇」（Caspian Economic Forum），整合裏海國家之意昭然若揭，雖未必能抗衡中國，但至少可為己創造有利氛圍。俄羅斯與伊朗、亞塞拜然合力推動途經裏海的「北南走廊」，就歐洲至中東、南亞路線而言，即較蘇伊士運河更具競爭力，運輸量也迅速成長中。但就裏海國家不容外人置喙此間問題的態度，如何化解整合將是中國的新考驗。
南海與裏海同樣蘊藏豐富油氣，此間對峙亦不下於裏海地區，而南海態勢也攸關中國「21世紀海上絲綢之路」的發展，不過南海的地理現實有別於裏海，中國欲仿效裏海公約排除域外勢力恐有困難。中國即曾以美國為域外國家且未簽署海洋法公約為由，指責美國在南海無發言權，但美國仍置若罔聞。然而中國是否會從裏海公約獲得啟示，願與各當事國雙邊協商化解歧異倒值得觀察。
[1]《裏海法律地位公約》詳見“Convention on the Legal Status of the Caspian Sea.” President of Russia, August 21, 2018. http://en.kremlin.ru/supplement/5328
[2]其位於土耳其部分的「跨安納托利亞天然氣管道」（Trans-Anatolian gas pipeline, TANAP）已於2018年6月開通，而連結歐洲市場的「跨亞德里亞管道」（Trans-Adriatic pipeline, TAP）兩年後亦將落成。
[3]張馨元，〈裏海公約解決歷史糾紛，助力中國『一帶一路』〉，《環球網》，2018年8月13日，http://world.huanqiu.com/exclusive/2018-08/12704879.html。